4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun hükümleri uyarınca teşebbüslerin cirolarının %10’una kadar idari para cezası verme yetkisine sahip olan Rekabet Kurumu ayrıca Kanun’da öngörülen tedbirleri uygulamaktadır. Bu noktada, Rekabet Kurulu’nun vermiş olduğu kararla ilgili olarak hukuken bazı önlemleri almak ve yargı önünde gerekli başvuruları süresinde yapmak gerektiği aşikardır. Baştan sona karmaşık olan bu sürecin yaptırıma konu edilen teşebbüsler tarafından bilinmesinde büyük faydalar bulunmaktadır. “Rekabet Kurulu Soruşturmalarına Hazırlık Rehberi” olarak hazırlanan bu makale bu şirketler tarafından incelendiğinde, teşebbüs en azından soruşturma sürecinde kendisini daha iyi savunabilir durumda bulacaktır. Rekabet Kurulu tarafından teşebbüse yaptırım uygulanması halinde de yargı önünde iddialarını güçlü bir şekilde dile getirebilir durumda olacaktır. Bu itibarla, gerek soruşturma sürecinin gerekse de yargılama aşamasının dikkatle yürütülmesi şirket yönünden hayati öneme sahiptir.
Karar Alma Sürecinde Rekabet Kurulu
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda iptal davası tanımlanırken, idari işlemin unsurları arasında sayılan şekil, aynı zamanda usulü de içeren geniş kapsamlı bir kavramdır. İdarenin düzenli, objektif ve güvenilir biçimde faaliyette bulunması her şeyden önce belirli şekil ve usul kurallarına uymasına bağlıdır. Günümüzde idari usul konusu, idarenin yargısal denetimi kadar önem kazanmıştır. Kişilerin idare karşısında korunması açısından idari işlemleri denetleyecek yargı mekanizmasının oluşturulması kadar, idari işlemin oluşumu aşamasında da ilgililerin bilgilendirilmesi ve katılmalarını sağlayacak mekanizmaların oluşturulması da önem taşımaktadır.
Bir tanıma göre idari usul, bir idari faaliyetin hangi idari makam tarafından hangi biçimde hangi aşamalardan geçirilerek yapılacağını gösteren ve ne şekilde tespit edileceğini ortaya koyan kurallar bütünüdür. Başka bir tanıma göre de, bir idari faaliyetin bu arada bir idari işlemin hangi mercii tarafından (yetki sorunu) ne biçimde yapılacağını (şekil sorununu) gösteren kurallardır. Dolayısıyla “idari usul” idarenin kararlarının oluşturulmasında izlenmesi gereken yolu gösteren süreçtir.
Usulün başlaması ile ilgili genel hüküm Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 40. maddesinde düzenlenmiştir. “Kurul, resen veya kendisine intikal eden başvurular üzerine doğrudan soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için önaraştırma yapılmasına karar verir”. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da “Menfi tespit kararı” için, “ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin başvurusu üzerine” (m. 8); “ihlale son verme kararı” için ise, “ihbar, şikayet ya da Bakanlığın talebi üzerine veya resen” (m. 9) harekete geçileceği belirtilmektedir.
O halde Rekabet Kurulu kararlarının alınması süreci, ilgilinin ya da Bakanlığın başvurusu, şikayeti, ihbarı üzerine ya da Kurul tarafından resen başlatılacaktır. Burada Rekabet Kurulu ve Bakanlık kamu yararını temsil etmektedir. Kişisel yararı söz konusu olan “ilgili” ise ya kararın konusu olan “teşebbüs veya teşebbüs birlikleri” ya da “meşru bir menfaati olan gerçek ve tüzel kişilerdir” (m. 9/2).
Rekabet Kurulu’nun bir olayı inceleyip karara bağlaması kısaca su şekilde olmaktadır. Kurul, ihbar, şikayet veya resen başka kaynaklardan öğrendiği bir rekabeti sınırlayıcı uygulama hakkında ya doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açmaya gerek olup olmadığını anlamak için önaraştırma açmaya karar verir. Soruşturma açmaya karar verilirse taraflar bundan bilgilendirilir. Önce, bir yazışma, yazılı iddia ve savunmaların ileri sürülmesi aşaması vardır. Daha sonra sözlü savunma devresi başlar; bundan sonra bir karara ulaşılır.
Sonuçta, usul kuralları dört aşamadan oluşmaktadır. Bunlar;
Önaraştırma,
Soruşturma,
Sözlü savunma toplantısı,
Nihai karardır.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’daki usul hükümleri incelendiğinde, bu usul hükümlerinin idari usul yasası ile paralellik gösterdiğini söylemek oldukça kolay olacaktır. Bu bakımdan, 4054 sayılı Kanun’un 40-53 maddelerinde Rekabet Kurumu’nun çalışma esaslarına ilişkin getirilen düzenlemeler Türk idare hukukuna tamamen yabancı, farklı bir sistem öngörmektedir. Bu düzenleme demokratik hukuk devleti olma yolundaki idari yapının yeniden teşkilatlandırılması için önemli ve örnek bir adımdır.
Buna göre Rekabet Kurulu’un bir karar için bir kişinin lehine ya da aleyhine ilgili tarafları dinlemesi, savunmasını alması, delilleri kendisine göstermesi hatta, gerekirse sözlü olarak dinlemesi ve sonunda karar verirken de bütün bunları kararında belirtmesi gerekmektedir. Taraflara daha önceden bildirilmemiş, taraflara daha önceden gösterilmemiş olan deliller ya da gerekçeler karara dayanak alınamayacaktır. Bunların hepsi Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da ayrıntısı ile düzenlenmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da Önaraştırma Usulü
Rekabet Kurulu, resen veya kendisine intikal olan başvurular üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için araştırma yapılmasına karar verir (m. 40/1). Rekabeti sınırlayıcı anlaşma ve uygulamalarının sona erdirilmesinde meşru bir menfaati olan herkes şikayet hakkına sahiptir. Kaldı ki, Kurul’un belirli bir olayı soruşturmak için şikayet alması da şart değildir. Kanun’da belirtildiği üzere ihbar üzerine ya da resen önaraştırma veya soruşturma başlatılmaktadır.
Rekabet Kurulu’nun rekabet ihlalinden nasıl haberdar olacağı hususunu biraz daha açarsak; rekabeti kısıtlayan bir yasak faaliyetin varlığından Kurul; ilgili kimselerin (tarafların) bildirim (m. 10), menfi tespit (m. 8) ve muafiyet başvurusu yahut üçüncü kişilerin ihbarı, şikayeti veya Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın talebi ya da Kurul’un kendi yetkisine dayanarak yaptığı (resen) piyasa araştırması (m. 27/c) sonucu haberdar olacaktır.
Önaraştırma yapılmasına karar verildiği takdirde, Rekabet Kurulu Başkanı, meslek personeli uzmanlarından bir ya da bir kaçını araştırma yapmak üzere raportör olarak görevlendirir (m. 40/II). Önaraştırma yapmakla görevlendirilen raportör, 30 gün içinde elde ettigi bilgileri, her türlü delilleri ve konu hakkındaki görüşlerini Kurul’a yazılı olarak bildirir (m. 40/III). Görüldüğü üzere önaraştırmada taraflardan savunma istenmesine dair bir zorunluluk yoktur.
Önaraştırma raporunun Rekabet Kurulu’na teslimini takip eden 10 gün içinde, Kurul elde edilmiş olan bilgileri değerlendirerek karar vermek üzere toplanır ve soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar verir (m. 41).
Soruşturma açılması kararı nihai karar olmadığından 51/3 madde gereğince, Rekabet Kurulu üyelerinin en az üçte birinin toplanması ve toplantıya katılanların salt çoğunluğunun oylarıyla alınır. Kurul 7 üye olduğuna göre, bunun üçte biri, üç üyeden, bunun da salt çoğunluğu iki üyeden oluşur.
Soruşturmanın açılmaması kararı ise dosyanın işlemden kaldırılması sonucunu doğuracağından nihai karardır. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 51/1. maddesine göre en az 5 üyenin katılımı ve bu üyelerin dördünün aynı yönde oy vermesiyle karar alınabilir. İlk toplantıda karar için gerekli nisabın sağlanamadığı durumlarda, Başkan ikinci toplantıya tüm üyelerin iştirakini sağlar. Ancak bunun mümkün olmaması halinde karar, toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile alınır. Bu durumda da toplantı nisabı birinci fıkrada belirtilenden (5 Üye) az olamaz. İkinci toplantıda oylarda eşitlik olması halinde Başkanın bulunduğu tarafın oyu üstün sayılır. (51/2)
Görüldüğü gibi, yapılan başvuruların önaraştırmaya tabi tutulması ve bunun sonucunda ya soruşturmanın derinleştirilerek devamına ya da başvuruların ciddi bulunmayarak son verilmesine karar verilmesi sistemi benimsenmiştir.
Önaraştırma, Rekabet Kurulu’nun elinde doğrudan doğruya soruşturma açmaya yetecek kadar bilgi olmadığı durumlarda, daha fazla bilgi elde edebilmek için başvurulacak bir aşamadır. Dolayısıyla, 40/1. maddenin lafzına göre Kurul, bir ihbar veya şikayet üzerine ya, yeterli delil varsa soruşturma açılmasına ya da, yeterli delil yoksa önaraştırma açılmasına karar vermek zorundadır. Başka bir seçenek düşünülmemiştir.
Öte yandan Kanun’un 42/2. maddesi, Kurul’a “zımni ret” olanağı sağlamaktadır. Aslında 40/1. maddenin zorlayıcı ifadesi ile bu hüküm ile çelişmektedir. Çünkü her önaraştırmanın bir Kurul kararıyla sonuçlanması zorunludur.
4054 Sayılı Kanun’da Resen Araştırma İlkesi Geçerlidir.
Genel olarak, idare ister ilgilinin başvurusu üzerine, ister böyle bir başvuru olmadan kendiliğinden harekete geçmiş olsun, ele aldığı olayla ilgili tüm verileri doğru olarak saptamak ve bunları, hukuka uygun olarak değerlendirebilmek için kendiliğinden, yani ilgili ya da ilgililerin istem ve iddialarına bağlı kalmaksızın, yeterli bir araştırma ve soruşturma yapmakla yükümlüdür.
Bu bakımdan eksiksiz doğru ve isabetli karar alınmasının hukuk devletinin gereği olduğu düşüncesinden hareketle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da resen araştırma ilkesi kabul edilmiştir.
4054 sayılı Rekabet Kanunu’na göre (m. 40, 44) deliller, Rekabet Kurulu tarafından araştırılır. Kurul kendiliğinden soruşturma açılmasına veya önaraştırma yapılmasına karar vermişse, zaten elinde bir takım deliller var demektir ve aldığı karar çerçevesinde bu delillere yenilerini ekleyebilecektir.
Buna benzer şekilde, Rekabet Kurulu resen harekete geçmeyip de, kendisine yapılan bir başvuru üzerine soruşturma açmış veya önaraştırma yapılmasına karar vermişse, başvuru sahibinin kendisine ulaştırdığı delilleri ciddi görmüştür ve verdiği karar çerçevesinde başka delil araştıracaktır. Hatta, bu durumda başvuru sahibinin kendisine intikal ettirdiği delillere bağlı olmadığının altını çizmek gerekir.
Bu durum Rekabet Kurulu’nun soruşturma safhasındaki soruşturma yöntemlerinde de geçerlidir. Ayrıca Kurul’un resen araştırma yetkisi diğer kuruluşların Kurul’a yardım yükümlülüğü ile güçlendirilmiştir. Rekabet Kurulu, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un kendisine verdiği görevleri yerine getirirken, gerekli gördüğü her türlü bilgiyi tüm kamu kurum ve kuruluşlarından, teşebbüslerden ve teşebbüs birliklerinden isteyebilir. Bu yerler, istenen bilgileri Kurul’un belirleyeceği süre içinde vermek zorundadır (m. 14). Yine 15. maddeye göre, Rekabet Kurulu, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde, teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunabilir.
Ayrıca resen harekete geçme ilkesi Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da (m. 40) çok açık bir şekilde düzenlenmiştir. Buna göre, Rekabet Kurulu’nun resen veya kendisine intikal eden başvurular üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da (soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için) önaraştırma yapılmasına karar vereceği düzenlenmektedir. Bu düzenlemenin hukuki anlamı burada Kurul’un kendiliğinden harekete geçmesini ilkesinin geçerli olmasıdır.
Öte yandan 44. maddede soruşturmayı yürütecek heyetin hangi yetkileri kullanarak bilgi ve delil toplayacakları açıkça gösterildiği halde önaraştırma yapacak uzmanların gerekli bilgi ve belgeleri nasıl elde edecekleri düzenlenmemiştir. Önaraştırma sırasında 14. ve 15. maddelerde yer alan bilgi isteme ve yerinde inceleme yoluna başvurulabilir mi? Uzmanlar gerekli gördükleri evrakları ve her türlü bilginin verilmesini isteyebilirler mi? Eğer cevap olumsuzsa bu uzmanlar önaraştırmayı nasıl yürüteceklerdir? Aksi halde, geriye sadece şikayetçi ile daha detaylı görüşme kalmaktadır. Eğer bu yollara başvurulabilecekse o zaman 30 günlük önaraştırma süresi yetmeyecektir.
Ayrıca, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 14. ve 15. maddeleri Rekabet Kurulu’nun yetkilerindendir. Bu hükümlere göre bilgi istemek veya yerinde inceleme yapmak isteyen uzman Rekabet Kurulu’ndan yetki isteyecektir. Kurul, uzmana bir kararla bu yetkiyi verirse ilgililer buna uymak zorundadır (m. 16/c).
Sonuçta, kararın sadece teknik doğruluğu değil, hukuki doğruluğu da önemli olduğu için idari makam hem yasal araştırma şartlarına ve ilkelerine uymalı, hem de ilgilinin talebi doğrultusunda maddi gerçeği araştırmalıdır. Kapsamlı bir araştırma ve doğru hükmü varma bakımından işlemin dayandığı olay ile ilgili lehte ve aleyhte bütün durumları gözden geçirmeli, “ölçülülük” gibi temel ilkeleri dikkate almalı, yasal ön şartlar dışında, amaca uygunluk bakımından talep edilenleri çok yönlü olarak değerlendirmelidir.
4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da Soruşturma Usulü
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 43, 44. ve 45. maddelerinde soruşturma safhasındaki usul ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Soruşturma yapılmasına karar verildiği takdirde, Rekabet Kurulu, görevli raportör veya raportörleri belirler. Soruşturma en geç 6 ay içinden tamamlanır. Gerekli görüldüğü hallerde bir defaya mahsus olmak üzere Kurul tarafından 6 aya kadar ek süre verilebilir. Rekabet Kurulu, başlattığı soruşturmaları, soruşturmaya başlanması kararının verildiği tarihten itibaren 15 gün içinde ilgili taraflara bildirir ve tarafların ilk yazılı savunmalarını 30 gün içinde gönderilmesini ister. Taraflara tanınan ilk yazılı cevap süresinin başlayabilmesi için Kurul’un bu bildirim yazısı ile birlikte, iddiaların türü ve niteliği hakkında yeterli bilgiyi ilgili taraflara göndermesi gerekir. (m. 43).
Rekabet Kurulu adına hareket eden ve Kurul tarafından belirlenip görevlendirilen raportörlerden oluşan bir heyet, soruşturma safhasında Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 14. maddesinde düzenlenen bilgi isteme ve 15. maddesinde düzenlenen yerinde inceleme yetkilerini kullanabilir. Belirlenen bu süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilginin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilir. Rekabet Kurulu’nun soruşturma safhasında, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u ihlal ettiği iddia edilen kişi veya kişiler, kararı etkileyebilecek her türlü bilgi ve delili her zaman Kurul’a sunabilirler. Haklarında soruşturmaya başlandığı bildirilen taraflar sözlü savunma hakkını kullanma talebine kadar Kurum bünyesinde kendileri ile ilgili düzenlenmiş her türlü evrakın ve mümkünse elde edilmiş olan her türlü delilin bir nüshasının kendilerine verilmesini isteyebilir. Rekabet Kurulu, tarafları bilgilendirilmeyi ve savunma hakkı vermediği konuları kararlarına dayanarak yapamaz (m. 44).
Soruşturma safhası sonunda hazırlanan rapor, tüm Rekabet Kurulu üyeleri ile ilgili taraflara tebliğ olunur. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u ihlal ettiği belirlenenlere yazılı savunmalarını 30 gün içinde Rekabet Kurulu’na göndermeleri tebliğ edilir. Bu verilen savunma ikinci yazılı savunmadır. Tarafların gönderecekleri savunmalarına karşı, soruşturmayı yürütmekle görevlendirilenler 15 gün içinde ek yazılı görüş bildirir ve bu da tüm Rekabet Kurulu üyeleri ile ilgili taraflara bildirilir. Taraflar 30 gün içinde bu görüşe cevap verebilirler. Tarafların haklı gerekçeler göstermesi halinde bu süreler bir kereye mahsus olmak üzere ve en çok bir katına kadar uzatılabilir. Tarafların süresi içinde verilmeyen savunmaları dikkate alınmaz. (m. 45)
Öte yandan soruşturma raporunun şikayetçiye tebliği zorunlu ya da gerekli midir? Kanun’un 45. maddenin 1. fıkrasına göre “Soruşturma safhası sonunda hazırlanan rapor, tüm Kurul üyeleri ile ilgili taraflara tebliğ olunur.” Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, burada ilgili taraflar gibi geniş ve kapsayıcı bir ifade kullanmış bulunmaktadır.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun zaman zaman taraf sözcüğünü daraltıcı ve sadece taraflardan birini kapsayıcı tasrihlerde bulunurken burada genişletici bir ifade ile hem şikayetçiyi hem de savunma tarafını kastetmiştir. Bu nedenle soruşturma raporunun şikayetçiye de tebliğ edilmesi gerekmektedir. Kanun’un 46. maddenin 1. fıkrası da bunu doğrular niteliktedir. Gerçekten 46. maddede düzenlenen “Sözlü savunma toplantısı” yapılmasını talep etme hakkının kullanılabilmesi için soruşturma raporunun şikayetçi tarafa tebliğ edilmiş olması gerekir ki, buna cevap verebilirsin ve bu cevabında da sözlü savunma toplantısı isteyebilsin. Bu nedenle 45. maddenin 1. fıkrasında yer alan “ilgili taraflar” ifadesi hem şikayetçiyi hem de savunma tarafını kapsamaktadır. Bu nedenle sorusturma raporunun şikayetçiye tebliği kanuni bir zorunluluktur.
Yukarıda sözü edilen Rekabetin Korunması Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde Kanun’un rekabet soruşturmalarındaki usulü adeta çekişmeli yargı usulü gibi düzenlenmiştir. Bu nedenle bu Kurumu yarı yargısal olarak mahkemelere benzetenler olmuş ise de, şikayetçi ve savunma tarafının dilekçelerinin karşılıklı olarak tebliği vs. gibi şekli işlemlerin resen araştırma ilkesinin geçerli olduğu bir idari bir soruşturma olduğu akıldan çıkarılmaması gerekir.
Bu andan itibaren soruşturma heyetinin görevi bitmekte bunun yerine artık Rekabet Kurulu’nun görevi başlamaktadır. Bu safhaya karar safhası adı verilmektedir. Soruşturma safhasında tüm yazılı deliller toplanmış, taraflar üç kez yazılı savunma vermiş, soruşturma heyeti ise soruşturma raporunu ve rapora karşı tarafların gönderdikleri savunmalara karsı ek görüşünü bildirmiş, dosya tekemmül etmiştir (m. 45/2). Bundan sonra karar safhasında bu belgeler incelenecek, taraflardan birisi isterse sözlü savunmalar dinlenecek ve karar verilecektir.
Diğer yandan, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 43. maddesinde soruşturmanın süresini 6 ay olarak saptanmış olup, Rekabet Kurulu tarafından bu sürenin 6 aya kadar uzatılabileceği hükmü bağlanmıştır. Ancak bu sürelere uyulmamasının yaptırımı RKHK’da öngörülmemiştir.
Anayasa’ya (m. 141.IV) göre, “Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir.” Aslında bu hüküm, AİHS’nin 6. maddesindeki “adil yargılanma ilkesi” ile paraleldir. Yargılama hukukunda sözü edilen ilke “usul ekonomisi” olarak adlandırılmaktadır. Mahkemeler bakımından öngörülen bu ilke, aslında genel bir usul ilkesi olması nedeniyle rekabet hukuku bakımından da geçerlidir. Buradaki “sür’at”, “acele” anlamında değildir. Uyuşmazlık amacına ulaşacak, yani doğru ve adil karara varacak şekilde ve ancak sür’atle görülecektir. Yoksa, sür’at başlı başına bir amaç olamaz. Doğru ve adil olmayan kararın sür’atle verilmiş olması bir anlam ifade etmez; aksine bu karar yargı yolundan döneceği için adalet gecikmiş olur.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da usul hükümleri arasında çeşitli süreler yer almaktadır. Bunların bir kısmı taraflara, bir kısmı Rekabet Kurulu’na yöneliktir. Taraflara yönelik olan süreler, genellikle hak düşücü sürelerdir ve bu sürelere uyulmaması halinde, ilgilinin hakları ortadan kalkar. Rekabet Kurulu’na yönelik süreler bakımından farklı bir durum söz konusudur. Danıştay idarenin Kanun’da belirtilen sürelere uymamasının esası etkileyen ve işlemin iptaline neden olan bir unsur olarak görmemektedir. Bu görüşe göre, soruşturma süreci içinde yer alan süreleri, daha çok idareyi hızlı karar almaya yönelten süreler olarak kabul etmek gerekir.
Gerçekten Rekabetin Korunması Hakkında Kanun rekabet soruşturmalarının çok hızlı ve kısa zamanda bitirilmesini istemişse de bu çoğu zaman imkansız olacaktır. Çünkü pek çok
olayda binlerce evrakın incelenmesi, bir firmanın yüzlerce bayisi ile görüşülmesi vs. gerekebilecektir. Bu itibarla soruşturmanın süresinde bitirilmemiş olması tek başına bir iptal sebebi değildir. Ancak idare hukuku konusunda çalışan bilim adamları idarenin belirli bir süre içinde yetkisini kullanacağına ilişkin kuralları ikiye ayırmaktadırlar. Bunlardan bir bölümü idarenin hızlı karar almasını sağlamaya yönelik olduğu halde bir bölümü de idare edilenler için güvence niteliğinde düzenlemelerdir. Soruşturma süreci içinde yer alan süreleri, daha çok idareyi hızlı karar almaya yönelten süreler olarak kabul etmek gerekir.
Bununla birlikte Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da belirtilen süreler içinde soruşturmanın bitirilmemiş olması halinde idarenin kusurlu olduğu ve bu nedenle doğacak zararları tazmin etmesi gerekeceği de açıktır. Gerçekten hizmetin geç işlemesi doktrinde ve mahkeme kararlarında hizmet kusuru olarak kabul edilmektedir. Bu durumda Kurul’un
soruşturmayla ilgili olarak Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da düzenlenmiş olan sürelere uymaması halinde bu durum kararın iptali sebebi olmayacaktır. Ancak bu durum hizmet kusuru sayılacağından soruşturmanın geç bitirilmesinden dolayı zarar gören kişiler veya işletmeler bu nedenle uğradıkları zararları Rekabet Kurumu’ndan talep edebilirler.
Taahhütte Bulunma ve Uzlaşma Süreci
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 43. maddesine 16.06.2020 tarih ve 7246 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle getirilen hükümle rekabet soruşturmalarında önceden olmayan yeni bir yöntem/usül getirilmiştir.
Yürütülmekte olan bir önaraştırma ya da soruştırma sürecinde ortaya çıkan rekabet sorunlarının giderilmesine yönelik olarak ilgili teşebbüs tarafından taahhüt sunulabilir. Kurul söz konusu taahhütler yoluyla rekabet sorunlarının giderilebileceğine kanaat getirirse bu taahhütleri ilgili teşebbüs açısından bağlayıcı hale getirerek soruşturma açılmamasına veya açılmış bulunan soruşturmaya son verebilir. (md. 43)
Soruşturmanın başlamasından sonra Kurul, ilgililelerin talebi üzerine ya da resen uzlaşma usulünü başlatabilir. Uzlaşma usulü sonucunda idari para cezasında %25’e kadar indirim uygulanabilir. Sürecin uzlaşma ile neticelenmesi halinde, idari para cezası ve uzlaşma metninde yer alan hususlar uzlaşmanın taraflarınca dava konusu yapılamaz. (m. 43)
15 Temmuz 2021 tarih ve 31542 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar İle Hakim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanacak Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik ile, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4 üncü ve 6 ncı maddelerinde yasaklanmış davranışlara ilişkin olarak haklarında soruşturma başlatılan teşebbüs veya teşebbüs birliklerinden, ihlalin varlığını ve kapsamını kabul edenlere, 4054 sayılı Kanun’un 43 üncü maddesi uyarınca uygulanabilecek uzlaşma sürecine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Uzlaşma halinde dava açılamayacağı hükmü, Anayasa’daki hak arama hürriyetini ortadan kaldırdığından sorunlu bir hüküm olduğunda kuşkuya yer bulunmamaktadır. Yargı yerlerince, Anayasa’nın 152. maddesine dayalı olarak itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi’ne götürülmesi ve Anayasa’ya uygunluğunun denetletilmesi yararlı olacaktır.
Bilgi Edinme ve Belgelere Erişim Hakkı
İdari usulde, idare tarafından tutulan dosyaların ilgililere açılması, başka bir ifadeyle belgelere erişim hakkı tanınması, dinlenilme hakkı ile yakından ilgili olup, bu hakkın etkili bir şekilde kullanılmasını sağlar. Bu hak temelini, demokrasi, hukuk devleti ilkesi ve fırsat eşitliği ilkelerinde bulur. Bu sebeple, aslında daha genel ve daha geniş kapsamıyla, bilgi edinme özgürlüğü, idari usul bağlamında belgelere erişim hakkı ile birbirlerini tamamlar niteliktedir. İdarenin elindeki bilgi ve belgelerden yararlanma ve bunlara ulaşma hakkının düzenlenmesi, aynı zamanda idareye nüfuz edilmesi, etkilenmesi, denetlenmesi suretiyle bireyin hak arama özgürlülüğünü kullanmasını ve hukuk devleti çizgisinin korunmasını sağlayan mekanizma olarak karşımıza çıkar.
Bu itibarla, bilgi edinme; idarenin kararları, eylem ve işlemleri ile ilgili belge ve bilgilerin elde edilmesi olgusudur. Bu olgu, idarenin elindeki bilgi ve belgelere ulaşmada zamanla kamusal bir hakka dönüşmüştür. Söz konusu hak ve özgürlük, esas itibariyle, idarenin işlemleri, tutum ve davranışları hakkında kişilerin bilgilenme ihtiyacından doğmuştur. Dolayısıyla bilgi edinme hak ve özgürlüğünün temel amacı, idarenin alacağı kararları hukuka uygun biçimde etkileyebilmek için, kişinin bilgilenmesini sağlamaktır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 44. maddesindeki, haklarında soruşturmaya başlandığı belirtilen tarafların, sözlü savunma hakkını kullanma taleplerine kadar Kurum bünyesinde kendileri ile ilgili düzenlenmiş her türlü evrakın ve mümkünse elde edilmiş olan her türlü delilin bir nüshasının kendilerine verilmesini isteyebileceği, Rekabet Kurulu’nun tarafları bilgilendireceği ve savunma hakkı vermediği konuları kararlarına dayanak yapamayacağı hükmüyle, Kurul’un alacağı kararın ilgilisine Kurum’daki bilgi ve belgeleri sunma yükümlülüğü getirilmiştir.
Rekabet Kanunu’nun 44. maddesinde belirtilen bu hüküm, dosya inceleme hakkını düzenlemiş bulunmakta olup, savunma tarafının dosyayı inceleme hakkının varlığını açıkça düzenlemektedir.
Öte yandan, şikayetçinin dosya inceleme hakkı, dava hakkının ayrılmaz bir parçasıdır. Ayrıca silahlarda eşitlik ilkesinin de bir gereğidir. 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da şikayetçinin dosyayı incelemesini yasaklayan veya bunu ima eden bir hüküm bulunmamaktadır. Son olarak şunun da belirtilmesi gerekir ki, sözlü savunma toplantısının aleni yapılmasını kabul eden bir sistem içinde, dosyanın şikayetçiden gizlenmesinin hiçbir makul yönü bulunmamaktadır. Bu itibarla bilgi edinme ve belgelere ulasma özgürlüğü, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da şikayet edilen tarafa tanındığı gibi şikayetçi tarafa da tanınmıştır.
Rekabet Kurumu yukarıdaki hükümlerin uygulanmasını göstermek amacıyla Dosyaya Erişim Hakkının Düzenlenmesine ve Ticari Sırların Korunmasına İlişkin 2010/3 sayılı Tebliği yayınlayarak bilgi edinme ve belgelere erişim hakkının usul ve esaslarını belirlemiştir.
Soruşturma Heyetince Delillerin Toplanması
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 44. maddesi, delillerin toplanmasını düzenlemektedir. Delilin toplanmasında, 14. maddedeki bilgi isteme ve 15. maddedeki yerinde inceleme hükümleri önemli rol oynar. Delil toplama bakımından resen araştırma ilkesi geçerlidir. Rekabet Kurulu’nca görevlendirilen uzmanlar soruşturdukları kuruluşların defterlerini, her türlü evrak ve belgelerini inceleyebilirler ve gerekirse örneklerini alabilirler.
Bu hüküm, yazılı delil elde etmeye yöneliktir. Yine, uzmanlar inceleme yerinde ilgililerden yazılı ve sözlü açıklama da isteyebilirler. Buradaki ilgiliden kastedilen soruşturulan kuruluşun yasal temsilcileri olabileceği gibi, orada çalışan isçiler de olabilir. Keza, uzmanlar teşebbüslerin her türlü malvarlığına ilişkin mahallinde incelemeler yapabilirler (m. 15/c).
Resen soruşturma açabilmek için bir bilgi kaynağı olması gerekir. Bu kaynak genellikle “Bildirimler”’dir. Bu nedenle soruşturma içinde yer alacak en önemli delil, işletmelerin yapmış oldukları rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları bizzat bildirmeleri ile elde edilecektir. Öte yandan rekabeti sınırlayıcı anlaşmadan veya uygulamadan zarar görenler şikayette bulunabilirler. Böylece uygulamanın yasaklanması için Rekabet Kurulu’na yardımcı olunacağı açıktır. Doğal olarak Kurul’un iddiaları karşısında teşebbüslerin yapacağı savunmalar da önemli bir delil oluşturacaktır.
Delilleri toplanması bakımından, her ne kadar resen araştırma ilkesi geçerliyse de, soruşturma kurulunca hukuka uygun olarak elde edileceğine kuşku bulunmamaktadır. Çünkü, temel hak ve özgürlüklerin korunması esas olduğundan, hukuka aykırı elde edilen delillerin, karara esas alınması hukuken mümkün değildir. Bilindiği gibi, CMUK’a (m. 254, II) göre, “Soruşturma ve kovuşturma organlarının hukuka aykırı şekilde elde ettikleri deliller hükme esas alınamaz.” Bu kural Türk ceza yargılama sistemine çağdaş bir boyut getirmiştir. Ceza yargılamasına hakim olan bu ilke, bütün usuller bakımından da geçerlidir. Rekabet hukuku bakımından da hukuk dışı yollarla delil elde edilebilmesi söz konusu olamaz.
Rekabet Soruşturmalarında Savunma Hakkı
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da önemsenen başka bir usul de savunma hakkıdır. Kural olarak idare, ilgilinin savunmasını almadan, karşı taraf dinlemeden karar alabilir, idarenin belli konular dışında savunma alma yükümlülüğü bulunmamaktadır. İdarenin alanında hukukun genel ilkelerinden olan savunma hakkının uygulanması, çoğu kez yargı içtihatları ile yaygınlaştırılmıştır. 1961 Anayasası gibi, 1982 Anayasası da disiplin cezası uygulamasında savunma hakkına özen gösterilmesi ilkesini benimsemiştir. Bu gibi durumlarda, savunma alınmadan işlem yapılması, işlemi şekil yönünden sakatlar, iptali gerekir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da soruşturma safhasında, taraflardan üç kez yazılı savunma istenmektedir. Birincisi, soruşturma açılması kararından itibaren 15 gün içinde bu kararın taraflara bildirilmesi ve 30 gün içinde savunmalarını yapmalarının istenmesidir (m. 43/2). Tarafların savunmalarını yapabilmeleri için neyle suçlandıklarını bilmeleri gerekir. Bu nedenle savunma istenmesine ilişkin yazıda tarafların hakkındaki iddiaların türü ve niteliği hakkında yeterli bilgi açık ve net bir şekilde bulunmalıdır.
Kurul’un soruşturma safhasında RKHK’nu ihlal ettiği iddia edilen kişi ve kişiler, kararı etkileyebilecek her türlü bilgi ve delili her zaman Kurul’a sunabilirler (m. 44/1 son cümle). Burada her ne kadar “her zaman” denmekteyse de 45/son maddede tarafların, süresi içinde verilmeyen savunmaları dikkate alınmaz denmektedir. Bu hükümler birlikte ele alındığında tarafların soruşturma safhası sonuna kadar her zaman her türlü bilgi ve delili sunabilecekleri sonucuna ulaşılır. Öte yandan sözlü savunma toplantısında da her türlü delilden yararlanmak mümkün olduğu için, 45/son maddenin işlevsiz olduğu söylenebilir.
İkinci yazılı savunma, tarafların soruşturma safhasının tamamlandığını gösteren rapor hakkındaki görüşlerinden oluşur. Soruşturma safhası sonunda hazırlanan rapor, tüm Kurul üyeleri ile ilgili taraflara tebliğ olunur. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u ihlal ettiği belirlenenlere yazılı savunmalarını 30 gün içinde Kurul’a göndermeleri tebliğ edilir. Böylece taraflar ikinci kez yazılı savunma yapmaya davet edilirler.
Üçüncü yazılı savunma ise, tarafların rapora karşı verdikleri savunmaları üzerine soruşturma heyetinin vereceği ek görüşe karşı verdikleri, cevaba cevap niteliğindeki savunmalarıdır. Ek yazılı görüşün kendilerine tebliğinden itibaren 30 gün içinde son yazılı savunmanın yapılması gerekir. Haklı sebeplerin varlığında bu süreler en çok bir katına kadar, bir kez uzatılabilir. Bu aşamadan sonra artık soruşturma safhası tamamlanmakta, soruşturma heyetinin görevi sona ermekte ve dosya karar safhasına gelmiş olmaktadır.
Böylece, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun da öngörülen usulde başlatılmış bir soruşturmada, Kurul, ilgilinin yazılı ve sözlü savunmasını almadan hiçbir karar veremeyecektir. Bu düzenleme ile, idari kararların artık kapalı kapılar arkasında tek yanlı alınamayacağı, tarafların her aşamada bulunacağı ve katılacakları tartışma ortamından gerekçeli olarak ortaya çıkacağı, ayrıca tarafların her aşamadan haberdar edileceği, bu bakımdan karar alma sürecinde bireylere aktif biçimde katılabilmelerine imkan tanıyan bu yapılanmayı idare hukuku bakımında önemli bir aşama olarak görmek gerekir.
İddianın ve Savunmanın Genişletilmesi Yasağı
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da düzenlenen savunmayla ilgili hükümlerin, uygulamasının titizlikle yapılması halinde, “savunmanın ihlali” iddiası ileri sürülemeyecek, sürülse bile ciddiye alınmayacaktır. Kurul’un bu hususta titiz davranması, vereceği kararların ileride yargı yolundan dönmemesi ve buna bağlı olarak, “kararlara saygınlığın” yerleşmesi bakımından büyük önemi vardır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un pek çok yerinde savunma hakkının en iyi şekilde korunduğunu gözlemek mümkündür. Savunma hakkıyla ilgili olarak “iddianın teksifi” ve “savunmanın teksifi” ilkelerine de değinmek gerekmektedir. İddianın teksifi ilkesi, dava bakımından davacının davalıya karşı olan bütün iddialarını başlangıçta ve bir arada ileri sürmesine denir. Yani, ilke olarak davacı davasını (iddiasını) daha sonra değiştiremez ve genişletemez. Teksif ilkesi, davalının yapacağı savunmayı, başlangıçta tam olarak bilmesi ve ona göre kendini savunmasına yarar. Davacının iddiasını, bilahare değiştirmesi davalıya yeniden savunma hakkı vereceği için davaların uzamasına neden olur, işte bu yüzdendir ki, tüm iddiaların başlangıçta verilmesi şarttır.
Aynı ilke rekabet usulü bakımından da geçerlidir. Aksi taktirde, hakkında soruşturma yapılan kimsenin yeniden savunma yapması ihtiyacı sebebiyle, soruşturma uzayabilir. Bu uzama, duruma göre ileride Rekabet Kurulu kararına karşı başvurulacak yargı yolunda, kararın iptali sonucunu doğurabilir. Bu sebeple, Kurul’un soruşturma açma kararında, iddianın ne olduğunu çok iyi ve anlaşılır bir şekilde ortaya koyması ve ondan sonra ilgiliden savunma istenilmesi gereklidir.
İddianın teksifi ilkesinin ikiz kardeşi “savunmanın teksifi”dir ve medeni yargı bakımından, savunmanın daha sonradan genişletilmesi ve değiştirilmesi yasağı vardır. Bunun da nedeni, savunmanın baslangıçta iyi düşünülerek yapılması ve buna paralel olarak tam karar aşamasına gelindiğinde davalının yepyeni bir savunma yaparak, davayı uzatmasının engellenmesi düşüncesidir.
Savunmanın teksifi savunmanın dayandırıldığı delillerin de belli bir aşamadan sonra değiştirilememesi ve genişletilmemesini içerir. Rekabet usulü bakımından savunmanın genişletilmesi ve değiştirilmesi yasağı 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun tarafından da öngörülmüştür. Çünkü, m. 45. maddeye göre, tarafların süresi içinde verilmeyen savunmaları dikkate alınmaz. Ayrıca 47. maddeye göre, sözlü savunma toplantısından en geç 7 gün önce sözlü savunmada yararlanılacak ispat vasıtalarının bildirilmemesi halinde bu ispat vasıtalarından yararlanılamaz. Dolayısıyla Rekabet Kurulu’na getirilen iddianın genişlememesi mantığı içinde, kararın verilmesini geciktirici rol oynayabilecek savunmanın da genişletilememesi ilkesi kabul edilmiştir.
Yukarıda belirtilen sakıncalar dikkate alındığında, iddianın ve savunmanın genişletilmesi yasağının rekabet soruşturmalarda kabul edilmesi süphesiz yerinde olmuştur.
Sözlü Savunma Toplantısı ve Karar Safhası
Daha önceki bölümlerde belirtildiği üzere soruşturma aşaması, soruşturma heyetinin ek görüşlerinin bildirmesi ve buna karşı taraflara görüşlerinin bildirmesi için süre vermesi ile bu sürenin sonunda bitmekte olup, bu safhasının bitmesi ile soruşturma heyetinin görevi sona ermekte ve dosya doğrudan Rekabet Kurul tarafından yürütülmeye başlanmaktadır. Bu aşamada sözlü savunma toplantısı ve karar safhası diyebileceğimiz iki aşama bulunmaktadır.
4054 sayılı Kanun’un 46. maddenin 1. fıkrasına göre sözlü savunma toplantısı, tarafların cevap dilekçesi ya da savunma dilekçelerinde sözlü savunma hakkını kullanmak istediklerini bildirmeleri üzerine yapılır. Ayrıca Rekabet Kurulu kendiliğinden sözlü savunma toplantısı yapılmasına karar verebilir.
Bu hükme göre şikayetçi taraf soruşturma raporuna veya ek görüşe “cevap dilekçesinde” sözlü savunma toplantısı yapılmasını talep edebilir, ya da savunma tarafı soruşturma raporu veya ek görüş hakkındaki savunma dilekçelerinde sözlü savunma toplantısı talep edebilirler. Şikayetçi taraf veya savunma tarafının sözlü savunma toplantısı yapılmasını talep etmeleri halinde Rekabet Kurulu sözlü savunma toplantısı düzenlemek zorundadır. Taraflar böyle bir talepte bulunmasalar bile Kurul kendi yetkisine dayanarak da sözlü savunma toplantısı düzenleyebilir.
Soruşturma safhasının bitiminden itibaren en az otuz, en çok altmış gün içinde yapılması gereken sözlü savunma toplantısının davetiyeleri, toplantı gününden itibaren otuz gün önce taraflara gönderilmiş olmalıdır (m. 46/II).
Madde gerekçesinde, sözlü savunma toplantısının nihai karar açısından önemli olduğu vurgulanmıştır. Gerekçede, taraflar bu toplantıda, yazı ile ifade edemedikleri savunmalarını Rekabet Kurulu önünde açık bir şekilde sunma fırsatını elde etmiş oldukları, sözlü savunma toplantılarının Kurul üyeleri bakımından da önemli olduğu, onların da toplantıda yapılan sözlü savunmalar da olayı daha iyi kavrayarak daha adil karara varabilme fırsatını elde etmiş oldukları belirtilmiştir.
Bu şekilde, Rekabet Kurulu’nun karar sistemi içinde tarafların sözlü savunmalarına ağırlık verecek bir sistem benimsemesi ve iki taraflı bir yargılama olması nedeniyle, özel hukuk kaidelerine atıf ile HUMK’da düzenlenmiş olan ispat vasıtalarından tarafların yararlanması sağlanarak, daha açık ve kişi haklarını daha sağlam güvenceler altına alan yeni bir sistem oluşturmaya çalışılmıştır.
Diğer yandan, dinlenilme hakkının idari usulde uygulanabilirliği, duruşma yapılması yoluyla mümkün olabilmektedir. Bu ilke, ilgili ya da ilgililerle idare makamı arasında karşılıklı konuşmalar süresinde yanlış anlamaların ortadan kaldırılmasını sağlayacağı gibi, tarafların idari usuldeki hukuki durumlarının güçlenmesine de yardımcı olmaktadır.
Hukuki durumunu sınırlayan ya da düzenleyen bir idari işlemin yapılısından önce kişiye, işlemin dayandığı olaylarla ilgili kendi tezini açıklama fırsatının verilmesi, sadece o kişi için idari usulde söz konusu olan önemli bir hak değil, aynı zamanda idari makam için olayın araştırma ve soruşturmasında, vakıaların açıklığa kavuşmasını sağlayan önemli bir araçtır. Böylece, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da sadece savunma hakkına yer verilmemiş, gerek yazılı belge sunma imkanı ile gerekse sözlü savunma toplantısı usulü ile savunma hakkının ötesinde ilgiliye dinlenilme hakkı da tanınmıştır.
Kanun’un 44. maddesinde öngörülen “Kurulun soruşturma safhasında, bu Kanunu ihlal ettiği iddia edilen kişi veya kişiler, kararı etkileyebilecek her türlü bilgi ve delili her zaman kurula sunabilirler” kuralı ile dinlenilme hakkının yazılı olarak kullanılması da mümkün bulunmaktadır.
Diğer yandan, yönetimde demokrasinin unsurlarından biri de idarenin karar almak üzere yaptığı toplantıların, isteyenin “yetkili olarak” katılmaya hakkı bulunduğu şeklindeki “aleni” yani açık olmasıdır. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 47. maddesinde, “genel ahlakın ve ticari sırların korunması gerekçesi ile, sözlü savunma toplantısının gizli olarak yapılmasına karar verilmesi” dışında sözlü savunma toplantılarının açık olarak yapılacağını hüküm altına almıştır. Bu hüküm mahkemeler bakamından çeşitli usul kanunlarının (örneğin HUMK m. 149; CMUK m. 377 gibi) yer alan “yargılamanın kamuya açık olarak (alenen) yapılması” kuralına benzemektedir.
Ancak 47. maddenin son fıkrası, birinci fıkrada yer alan açık olarak yapılmayı, “oturumlara bu Kanunu ihlal ettiği iddia edilen taraflar veya bunların temsilcileri ile doğrudan ya da dolaylı menfaati olduğunu oturumdan önce ispatlayanlar ya da onların temsilcileri katılabilir” şeklinde sınırlanmıştır. Buradaki doğrudan veya dolaylı menfaatin takdiri Rekabet Kurulu’na ait bir husustur. Ancak Kurul’un buradaki takdir yetkisini dikkatli kullanması gerekir. Çünkü, mahkemeler bakımından aleniyete riayetsizligin bir bozma sebebi olacağı söylenebilir. Böylece, toplantıya katılabilme hususunda menfaat koşulu getirilmiş, menfaatin tespiti Kurul’un takdirine, Kurul’un menfaati olduğu halde toplantıya alınmayan ilgilinin durumu da idari yargıya bırakılmış, yargı ile “Aleniyet ilkesini” ihlal edilip edilmediğinin belirlenmesi yolu seçilmiştir.
Şikayetçinin oturumlara katılmakta doğrudan veya dolaylı menfaatinin varlığı veri olarak kabul edilmek zorundadır (m. 47/son). Çünkü sonuçta çıkan karar ya şikayetin kısmen veya tamamen reddedilmesi, muafiyet veya menfi tespit gibi şikayetçinin doğrudan aleyhine olacaktır, ya da ihlalin varlığı nedeniyle yasaklama kararı şeklinde doğrudan şikayetçinin lehine olan bir karar olacaktır. Her halükarda şikayetçinin menfaatlerini ilgilendiren bir sonuç çıkacağı için şikayetçinin sözlü savunma toplantısına katılması hakkının olduğu aşikardır.
Öte yandan bir kişinin şikayetçi olarak kabul edilebilmesi için zaten bir menfaatin olması ön koşuldur. Bu itibarla, şikayetçi, savunma veya doğrudan ya da dolaylı menfaati olan üçüncü kişiler bizzat kendileri sözlü savunma toplantılarına katılabilecekleri gibi temsilcileri vasıtasıyla da katılabilirler.
Sözlü savunma toplantısını kimler isteyebilirler.? Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 48. maddenin 2. fıkrasına göre “Sözlü savunma toplantısı yapılmasının taraflarca talep edilmediği ve Kurulun da kendiliğinden sözlü savunma yapılmasına karar vermediği hallerde, nihai karar, dosya üzerinde yapılacak incelemeye göre soruşturma safhasının bitiminden sonra 30 gün içinde verilir.” Burada taraflardan kastedilen şikayetçi ve savunma taraflarıdır. Doğrudan veya dolaylı menfaati olan üçüncü kişiler sözlü savunma toplantısı yapılmasını isteme hakkına sahip değillerdir. Ancak bunların Kurul’dan sözlü savunma toplantısı düzenleme yetkisini kullanmasını istemelerine bir engel yoktur. Bununla birlikte hukuk tarafından korunan böyle bir hakları bulunmamaktadır. Eğer sözlü savunma toplantısı tarafların istemiyle veya Kurul tarafından resen düzenlenecek olursa bu toplantıya katılma hakları bulunmaktadır.
Şikayetçi veya savunma tarafının sadece birinin gelmesi halinde de sözlü savunma toplantısı yapılır. Her iki taraf gelmezse sadece doğrudan veya dolaylı menfaati olan üçüncü kişi gelirse sözlü savunma toplantısının yapılmaması ve 48. maddenin son fıkrasına göre toplantı tarihinden, sonraki bir hafta içinde dosya üzerinde yapılacak incelemeye göre kararın verilmesi gerekmektedir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da tarafların kendilerini kim ile temsil ettireceklerine ilişkin açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Ancak, Rekabet Kurulu’ndaki sözlü savunma toplantılarında avukatla temsil edilmesii hukuki güvenliği sağlamak amacına uygun olması nedeniyle teşebbüs yararına bir durumdur.
Sözlü savunma toplantılarını Kurul Başkanı veya Kurul Başkanı’nın toplantıya katılmadığı durumlarda Kurul İkinci Başkanı yönetir. Toplantı Kurul Başkanı veya İkinci Başkan ile en az 4 Kurul üyesinin katılımı ile yapılır. Sözlü savunma toplantıları en çok birbirini izleyen beş oturumda tamamlanır. Ve bir gün içinde yapılan çeşitli toplantılar bir oturum sayılır (m. 47/II-III).
Sözlü savunma toplantısı yapılması halinde aynı gün, bu mümkün olmaz ise gerekçe ile birlikte 15 gün içinde karar verilir. Sözlü savunma toplantısı yapılmamışsa, soruşturma safhasının bitiminden itibaren 30 gün içinde karar verilir (m. 48/I-II).
Belirlenen bu hususlardan sonra, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da sözlü savunma toplantısı yukarıda söz edildiği üzere düzenlenmesine karşın, talep edilmesine rağmen Kurul’un ilgilinin sözlü görüşlerine başvurmadan karar alması halinde idari yargı yerince işin esasına girilmeden Kurul kararını şekil yönünden iptal etmesi gerektiği açıktır. Böylece kabul edilen sözlü savunma yöntemi ile ilgililerin savunma hakları sonuna kadar korunmuş olmaktadır.
Son olarak sözlü savunma toplantısında ispat vasıtaları olarak yararlanılan delil hususuna değinmekte yarar var. Düzenlemeye göre taraflar sözlü savunma toplantısından en geç 7 gün önce sözlü savunmada yararlanacakları ispat vasıtalarını Kurul’a bildirmekle yükümlü tutulmuşlardır. Aksi takdirde taraflar süresi içinde bildirilmemiş ispat vasıtalarından yararlanamayacaklardır (m. 47-IV).
Diğer yandan, sözlü savunmada ilgili taraflar HUMK’un İkinci Babı’nın 8. Faslı’nda düzenlenen her türlü delil ve ispat vasıtasından yararlanabileceklerdir (m. 47/V). Kurul ise karar için yapılacak toplantıya kadar elde edeceği her türlü delili kararında kullanabilir. Şu kadar ki, bu delil yeni bir iddia ortaya çıkarmakta ise ve bu konuda tarafların savunması alınmamışsa kararda bu delile dayanılamaz (m. 44/son).
Burada şu da belirtilmelidir ki, tarafların savunma hakkı karardan sonra açılan iptal davasında devam edecektir. Bu davada sadece şekli bir denetim değil, tüm yönleriyle hukuka uygunluk denetimi yapılacaktır. Bu aşamada da yeni deliller ortaya çıkabilir. Bu nedenle tarafların Kurul kararının yargılanması sürecinde de savunmalarını destekleyecek her türlü delili kullanmaları mümkündür.
Nihai Karar Aşaması
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 48. maddesine uyarınca, sözlü savunma toplantısı tamamlandıktan sonra aynı gün, bu mümkün olmazsa 15 gün içinde karar toplantısı yapılarak Rekabet Kurulu’nca bir sonuca ulaşılacağı, sözlü savunma toplantısı yapılmamışsa, soruşturma safhasının bitiminden itibaren 30 gün içinde karar verileceği, ayrıca sözlü savunma yapılmasına karar verilmesine rağmen ilgili tarafların sözlü savunmaya gelmemesi halinde, kararın, belirlenmiş toplantı tarihinden sonraki bir hafta içinde dosya üzerinde yapılacak incelemeye göre verileceği hükme bağlanmıştır.
Rekabet Kurumu’nun karar organı Kurul olması nedeniyle çalışma yöntemi de Rekabet Kurulu’nca belirlenmektedir. Kurul’un çalışma esasları 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da düzenlenmiştir. Buna göre: Rekabet Kurulu Başkan tarafından, Başkan’ın bulunmadığı izin, hastalık yolculuk ve diğer hallerde İkinci Başkan tarafından yönetilir ve temsil edilir. Toplantıyı Kurul Başkanı yönetir ve karara bağlanacak gündemi toplantıdan önce belirleyerek Kurul üyelerine bildirir. Kurul üyeleri kendileri ve üçüncü dereceye kadar kan ve ikinci dereceye kadar sıhri hısımlarıyla ilgili olaylarda müzakere ve oylamaya katılamazlar (m.28).
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 50. maddesinde Rekabet Kurulu’nun çalışma yöntemi tekrar belirtilmiştir. Buna göre, görüşmeyi Kurul Başkanı ve Başkan’ın görüşmeye katılmadığı durumlarda İkinci Başkan yönetir ve karara bağlanacak konuları belirler. Bu Konular serbestçe tartışıldıktan sonra Başkan oyları toplayacak ve en son kendi oyunu kullanacaktır (m.50).
Rekabet Kurulu kararları gizli görüşme sonucu alınır ve alenen tefhim edilir. Hiçbir Kurul üyesinin oyu çekimser olamaz. Görüşmelere mazeretli olanlar dışında sözlü savunma toplantısında hazır bulunmuş olan üyelerin katılmaları zorunludur (m. 49).
Rekabet Kurulu, nihai kararlarında Başkan ya da İkinci Başkan dahil en az toplam 5 üyenin katılımı ile toplanır ve en az 4 üyenin aynı yönde oy kullanması ile karar verir. İlk toplantıda karar için gerekli nisabın sağlamadığı durumlarda, Başkan ikinci toplantıya tüm üyelerin iştirakini sağlar. Ancak bunun mümkün olmaması halinde karar, toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile alınır. Bu durumda da toplantı nisabı birinci fıkrada belirtilenlerden (5 üye) az olamaz. İkinci toplantıda oyların eşitlik olması halinde Başkan’ın bulunduğu tarafın oyu üstün sayılır (m. 51/1-2)
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un toplantı ve karar yeter sayısı ile ilgili olarak gerekçesinde, “Rekabet Kurulu nihai kararları hukuki ve iktisadi sonuçlar doğurabilecek niteliktedir. Kararların tarafları iktisadi hayatımızda önemli roller üstlenen teşebbüs veya teşebbüs birlikleri olacaktır. Bu itibarla, mümkün olduğu kadar fazla üyenin Kurulun nihai kararlarının alınmasında hazır bulunmasını sağlamak amacıyla toplantı ve kararlarında ağırlaştırılmış nisaplar aramıştır. Kurulun nihai kararlar dışındaki kararlar için ağırlaştırılmış nisaplara gerek olmadığı görüşünden hareketle, ara kararlar için düşük toplantı ve karar nisapları kabul edilmiştir” denilmektedir.
Bu itibarla nihai kararlar dışındaki diğer kararlar, özellikle soruşturma açılması, tedbir ve tavsiye niteliğindeki karar ve işlemler için Kurul üyelerinden en az üçte birinin toplanması ve toplantıya katılanların salt çoğunluğunun kararı gerekir. Kurul 7 üye olduğuna göre, bunun üçte biri, üç üyeden, bunun da salt çoğunluğu iki üyeden oluşur. (m. 51/3).
Burada hemen belirtmek gerekir ki, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 51. maddede belirtilen karar alınış usulü, Rekabet Kurulu’nun esasa ilişkin hükümlerle ilgili görevleri için geçerlidir. Başka bir anlatımla, Kurul’un rekabet ihlalinin var olup olmadığının saptanmasına yönelik göreviyle ilgilidir. Bilindiği gibi, Rekabet Kurulu’nun ayrıca teşkilata ilişkin görevleri ile yasama benzeri görevleri de vardır. Ancak, Kanun’un 51. maddesinde belirtilen rekabet ihlaline ilişkin karar alınış usulü Kurul’un diğer aldığı kararlar için geçerli değildir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da, bir idari işlem olan Rekabet Kurulu kararında yer alacak hususlar tek tek saptanmıştır. Buna göre kararda, “a) Kararı veren Kurul üyelerinin adları ve soyadları, b) İnceleme ve araştırmayı yapanların adları ve soyadları, c) Tarafların ad ve unvanları ile ikametgahları ve ayırıcı nitelikleri, d) Tarafların iddialarının özeti, e) İnceleme ve tartışılan ekonomik ve hukuki konuların özeti, f) Raportörün görüşü, g) İleri sürülen bütün delillerin ve savunmaların değerlendirilmesi, h) Gerekçe ve kararların hukuki dayanağı, ı) Sonuç, k) Varsa karşı oy yazıları,” yer alması gerekir.
Danıştay yapmış olduğu yargısal denetimde bu hususların kararda yer almasını aramakta, eksikliği halinde idari işlemin iptaline karar vermektedir. Nitekim, Rekabet Kurulu kararında raportörün görüşünün yer almamasını, Kurul üyesinin karşı oyunun taraflara bildirilmemesini esası etkileyen bir noksanlık olarak kabul etmiştir.
Diğer yandan, genel olarak idari işlemin açık, kuşkulara yer vermeyecek ve duraksamalara yol açmayacak bir nitelikte olması gerekir. İdari kararın açık, anlaşılır bir şekilde kaleme alınması, gerek idari işlemin yürütülmesinde, gerekse kişilere tanınmış bulunan savunma haklarında son derece önemli bir yere sahip bulunmaktadır. Bunun önemine binaen Kanun’un 52. maddesinin ikinci fıkrasında, verilen karar ile taraflara yüklenen görevler ve tanınan haklar şüphe ve tereddüde yol açmayacak şekilde açık yazılması gerektiği hükmü getirilmiştir.
Doktrinde belirtilen hususlar idare hukuku açısından önemli bir gelişme olarak kabul edilerek tartışma konusu yapılmıştır. Çünkü belirtilen hükümden birçok idari usul ilkesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Kanun’un 52. maddenin 1. fıkrasının (c) bendine göre “tarafların ad ve unvanları ile ikametgahları ve ayırıcı nitelikleri,” kararda bulunmalıdır. Burada tarafların sözcüğü hem şikayetçiyi hem de savunma tarafını ifade etmektedir. Aynı maddenin (d) bendine göre de kararda “tarafların iddialarının özeti” bulunmalıdır. Burada tarafların ifadesi sadece şikayetçiyi kastediyor gibi görünse de, esasen her iki tarafın kastedilmesi gerekmektedir. Sadece şikayet konusu hususların özetlerinin değil savunmanın özetinin de kararlarda bulunması mantık icabıdır. Dolayısıyla burada tarafların iddialarından hem şikayetçinin hem de savunmanın özetlerini anlamak gerektiği açıktır. 4054 sayılı Kanun’un 52. maddenin 1. fıkrasının (g) bendinde “ileri sürülen bütün delillerin ve savunmaların değerlendirilmesi” denmektedir. Burada öncelikle şunu belirtelim ki Rekabet Kurulu sadece taraflarca ileri sürülen delilleri değil, resen elde ettiği delilleri de kararında değerlendirmek zorundadır. Esasen, rekabet soruşturmalarında resen araştırma ilkesi geçerli olduğundan, savunmaların değerlendirilmesinden de iddia ve savunmaların değerlendirilmesi olarak anlaşılması gerekmektedir.
Rekabet Kurulu Kararının Gerekçeli Olması
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da öngörülen usul bizi idare hukukunun çok önemli bir ilkesi olan gerekçe ilkesine götürmektedir. İdari işlemlerin nedenlerinin özlü biçimde bildirilmesi ödevine gerekçe ilkesi denilmektedir.
İdari işlemin sebebi, idareyi işlem yapmaya sevk eden saiktir. İdareyi işlem yapmaya yönelten dürtü, bir hukuki işlem olabileceği gibi, bir olay da olabilir. Buna karşılık işlemin “gerekçe”si, işlemin “şekil” unsuru ile ilgili olup işlem metninin bir parçasıdır. İdari makam, gerekçe ile sebeplerinin en azından bir kısmını; niçin, nasıl ve hangi şartlarda o işlemi yaptığını ve neden bir başka içerikte işlem yapmadığını ortaya koyar. Gerekçe aynı zamanda, işlemin yöneldiği kişinin, doğru karar verildiği yönünde ikna olmasına, motive edilmesine yardımcı olan işlem metninde yer alan notları, ifadeleri içerir. İdari işlemin sebebî, idari makam tarafından yapılan idari işlemin doğru ya da yanlış, hukuka uygun ya da aykırı, savunulabilir ya da savunulamaz olduğuna bakmaksızın, idari isleme temel teşkil eden mülahaza ve düşünceleri ifade eder.
Dolayısıyla, her yönetsel işlemin belli nedenlere dayanılarak yapıldığı açıktır. Gerekçe ise, nedenlerin işlem metninde gösterilmesi anlamına gelmektedir. Bir bakıma, işlemin nedeni ile gerekçesi arasında aynılık olması zorunludur. Başka deyişle gerçek nedeni ne ise, o gerekçe olarak gösterilmelidir.
Gerekçe, yargı kararına özgü bir biçim koşulu olmakla birlikte, hukukumuzda yargı kararları için öngörülen gerekçeli olma ilkesi idari kararlar için kabul edilmemiştir. Bütün mahkemelerin her türlü kararlarının gerekçeli olarak yazılacağı Anayasa’da açıkça emredilmiştir. Yargı kararları gerekçe ve hüküm olmak üzere iki kısımdan oluşur. Teorik bakımdan idari işlemlerde de gerekçe ve hüküm olmak üzere iki kısım vardır. Ancak, mevzuatımızda idari işlemlerin gerekçeli olmasını emreden genel bir kural bulunmamaktadır. Yasal bir mecburiyet olmayınca da bu uygulamada gerekçeye yeteri kadar önem verilmediği görülmektedir.
Ancak, tüm bu tartışmalar Rekabetin Korunması Hakkında Kanun açısından yersizdir. Çünkü, görüldüğü üzere Türk idare hukukunda idari işlemlerde yasal “gerekçe yükümlülüğü” bulunmamasına karşın, 4054 sayılı Kanun’da, Kurul kararları için bu yükümlülüğü getirmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da, “nihai karar” kenar başlığını taşıyan 48. maddede nihai kararın gerekçesi ile birlikte verileceğini; “kararlarda bulunması gereken hususlar” başlığını taşıyan 52. maddesinde de, kararda gerekçe ve kararın hukuki dayanağının bulunacağını öngörmektedir.
Bu itibarla, kararda gerekçe olmaması iptal sebebidir. Bu sonuca ulaşmak için üç sebep vardır. Birincisi, savunma hakkı tanınmamış hususlara dayanılamamasıdır (m.44/3). İkincisi, kararda bulunması gereken hususlar arasında gerekçe ve kararın hukuki dayanağı da sayılmıştır (m. 52/h). Üçüncüsü, Rekabet Kurulu kararlarında süreler “gerekçeli” kararın taraflara tebliğ tarihinden itibaren işlemeye başlar (m. 54). Bu hükümlerden hareketle kararların mutlaka gerekçeli
olması gerektiği anlaşılmaktadır.
Karşı Oyun Kararda Yer Alması
Rekabet Kurulu kararlarında gerekçe gibi bulunması gereken başka bir usul de azlık oyudur. Topluluk ya da kurul olarak bir konuyu karara bağlarken, her zaman oybirliğini sağlama olanağı bulunmayabilir. Kararın dayanağını oluşturan gerekçeye olduğu kadar, gerekçeyi belli bir amaç çerçevesinde biçimlendirip kesinleştiren sonuçsal karara (nihai hüküm) yönelik ayrık düşünceler de ortaya çıkabilir. Tartışılan bir olaya ya da konuya ilişkin çoğunluk dışı konumda bulunanların değer yargılarını yansıtan yöntemsel ve demokratik bir mekanizma olarak karşı oyun önemini, sadece düşünceyi açıklama gibi anayasal ve evrensel bir temel hak ve özgürlüğün kullanım aracı biçiminde algılamak yeterli görülmemelidir. Bu aracın, sonuçsal kararlarla belirginleşen hukuksal ve siyasal boyutları da vardır. Karşı oy, ister “ara” ister “sonuç” aşamasında olsun, yönelik bulunduğu kararla hem organik bir bütünlük içinde, hem de bir anlaşmazlık ve uyuşmazlık halindedir. Paradoksal bir anlatımla, sonuçsal karar, karşı oyun varlık ve geçerlilik nedenidir. Karşı oysuz karar olabilir, ancak, karar olmadan karşı oyun hukuksal varlığından söz edilemez. Bir anlaşmazlığı çözüme bağlayan, oybirliğiyle alınmış kararda, genellikle bir sorun söz konusu olmaz. Oyçokluğuna dayalı kararlarda ise, sonucun etkileri, kullanılan karşı oy sayısının çoğunluğuna ve gerekçesine göre, çoğu kez değişik ve kuşkulu yorumlardan soyutlamaz. Hatta, karşı oy sayısındaki çokluğun, karar konusunun çok yönlü ve derinliğine tartışıldığının kanıtı da olduğu söylenebilir.
Bu belirlemeler ışığında, öncelikle Rekabet Kurulu, kararlarını oybirliği ile almak zorunda değildir. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 51. maddesine göre “Kurul, nihai kararlarında Başkan ya da ikinci Başkan dahil en az 5 üyenin katılımı ile toplanır ve en az 4 üyenin aynı yönde oy kullanması ile karar verir.” Verilen kararda bulunması zorunlu olan hususlar 52. maddede belirtilmiştir. 52. madde emredici mahiyette bir hükümdür. Bu nedenle bu hükme uyulmaması halinde karar sakatlanmış olacaktır.
Kararlar oy çokluğu ile alındığı zaman, bunun anlamı bir veya birkaç üyenin karara katılmadığıdır. Bu durumda kararda çoğunluğun görüşleri yanında karara muhalif kalan üyelerin görüşlerinin de bulunması gerekir. Yani sadece muhalif olunduğunun gösterilmesi yeterli değildir. Aynı zamanda muhalefet gerekçesinin de açıklanması gerekir. Karşı oy da kararın gerekçesinin bir parçasıdır. Eğer karar oyçokluğu ile alındığı halde, karşı oy kararda yer almıyorsa kararın gerekçesi eksik demektir. Bu nedenle karşı oyun yazılmamış olması nedeniyle gerekçenin eksikliği, kararın iptali için yeterli bir sebep teşkil edecektir.
Nitekim Danıstay’da “Usul ve şekille ilgili kurallara uyulmaması hukuka aykırılık halini oluşturmakla beraber, bu aykırılığın her zaman, idari işlerin iptalini gerektirmeyeceğini yargı kararlarıyla kabul edilmektedir. … Dava konusu işlemde, yasayla zorunluluk görülen şekil kurallarına uyulmaması, esası etkileyen bir noksanlık niteliğinde olduğundan, Kanuna uyarlık bulunmamaktadır.” gerekçesiyle bu durumu şekil noksanlığı olarak kabul ederek Kurul kararının iptaline karar vermektedir. (D.10.D., 15.1.2001, E.2000/1393, K.2001/58; E.1999/1734, K.2001/53)
Bu bağlamda, bu konudaki Danıştay kararı yerinde bulunmaktadır. Çünkü, Rekabet Kurulu kararlarının kollektif işlem niteliğinde bulunması nedeniyle, iptalle sonuçlanan ve kesinleşen yargı kararıyla hukuk aleminden ortadan kalkmış bulunmaktadır. Bu işlemin yargı kararı gereği canlanabilmesi yetkili Rekabet Kurulu’nca yeniden alınabilecek bir kararla mümkün bulunmaktadır.
*YUKARIDA YER ALAN YAZI VE GÖRÜŞLER REKABET KURUMU TARAFINDAN YAYIMLANAN “REKABET KURULU KARARLARININ HUKUKİ NİTELİĞİ VE YARGISAL DENETİMİ” ADLI ESERDEN ALINMIŞTIR.
