Genel Olarak
Genel olarak hukuk kuralları, sosyal hayatı düzenleyen sürekli ve uyulması zorunlu kurallardır. Bu kuralların uygulanması ve hükümlerinin yerine getirilmesi müeyyidelerle sağlanır.
İdari yaptırım, idarenin yaptırım (=müeyyide uygulama) yetkileri demektir. İdare, uhdesindeki hizmetleri gereken etki ve ivedilik ile yürütebilmek için yaptırım yetkilerine muhtaçtır. Gerçekten idare, idare edilenlere karşı hukuksal işlem, tedbir ve isteklerini ancak yaptırım yetkileri sayesinde zamanında gerçekleştirebilir.
Uygulanacak idari yaptırım, caydırıcı bir etki doğururken, aynı zamanda işlemin sonuçlarını kabul ettirici zorlayıcı bir özellik de gösterir. Aksi halde, yaptırımla desteklenmeyen idari işlem çoğu kez uygulanmama ve ciddiye alınmama riskiyle karşılaşabilir.
Dolayısıyla, idari para cezaları, idari düzene aykırılık teşkil eden eylemler sebebi ile yasanın açıkça izin verdiği hallerde, idarenin yargı organına başvurmaksızın kendisinin bizzat uyguladığı ve bir miktar paranın alınması şeklinde gerçekleşen mali nitelikteki yaptırımlardır. Demek oluyor ki, idari nitelikte olan para yaptırımlarından bahsedebilmek için iki önemli unsura ihtiyaç vardır. Bunlardan biri yasada para yaptırımına ilişkin hükmün açıkça yer alması, diğeri ise bu yaptırımı uygulayabilmek yetkisinin idareye tanınmış olmasıdır.
Rekabeti kısıtlayıcı faaliyetlerden arındırılmış bir piyasa düzeni oluşturulması hedefi her şeyden önce caydırıcı niteliği bulunan bir yaptırım sisteminin varlığını zaruri kılar. Bütünüyle yaptırım gücünden yoksun yahut caydırıcı niteliği bulunmayan bir sistem içerisinde rekabet ihlalleriyle başarılı bir şekilde mücadele edebilmek mümkün değildir.
Rekabet hukuk sistemlerinin tümünde olduğu gibi, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da da, rekabet yasalarına aykırı eylem ve işlemleri temel olarak idari yaptırımlara tabi kılmış ve bu yaptırımların etkin bir şekilde uygulanmasını sağlamak üzere, geniş yetkilere sahip olan mali ve idari özerkliğe haiz Rekabet Kurumu münhasır olarak görevlendirmiştir.
4054 sayılı Kanun’da öngörülen, idari yaptırımlar incelendiğinde, bunların iki farklı kategoriye ayrıldığı görülmektedir. Birbirleriyle eş zamanlı olarak tatbik edilmesi mümkün olan bu yaptırımlardan ilki, teşebbüslerin belli bir şekilde davranmalarını gerektiren kararlar diğeri ise, idari nitelikli para cezalarıdır. İlk kategori içerisindeki kararlar rekabetin yeniden tesis edilmesi ve ihlalden önceki durumun korunmasını sağlamak amacıyla, teşebbüslere belirli bir şekilde davranma yükümlülüğü yüklemektedir. Bu davranış yükümlülüğü, genellikle müspet olmakla birlikte, menfi yani kaçınma şeklinde de olabilir. Kanun, teşebbüslerin bu nevide, bir karara aykırı davranması ya da kararın gereğini yerine getirmemesi halinde ise, kararın cebren icra edilmesine olanak sağlayan bir düzenlemeye yer vermemiş, buna karşılık teşebbüslerin bu kararlara uymalarını sağlamak üzere, Rekabet Kurulu’na “süreli para cezaları” tatbik etme olanağı tanınmıştır (m. 17)
Bu itibarla, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u, yasak faaliyetler gerçekleştiren teşebbüslere karşı “kapatma”, “faaliyetten men”, “fesih” gibi cezalar öngörmemiş, sadece “para cezası” ile yetinmiştir. Ancak Rekabet Kurulu tarafından uygulanan bu cezaların ağırlığı dikkate alındığında, teşebbüsleri mali yönden çok zor durumda bırakabilecek nitelikte olduğu unutulmamalıdır.
Öte yandan, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da idari para cezaları bakımından “ölçülülük ilkesi” de benimsenmiştir. Zira ceza kararlarında “ihlalin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlalin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları dikkate alır.” değerlendirilmesine yer verildiğinden, bu gerekçeler suç ile ceza arasındaki dengenin oluşturulması amacıyla önem kazanmaktadır. Bu itibarla, para cezasının miktarının belirlenmesi Rekabet Kurulu’nun takdirinde bulunmaktadır. (16. madde) Ancak, Rekabet Kurulu’nun Kanun’un 16. maddesinde sayılan ihlallerin varlığını saptaması durumunda ceza vermeme gibi bir yetkisi ve takdiri söz konusu değildir.
Ancak teşebbüslerin gücünün neden şiddet sebebi olarak kabul edildiği belli değildir. Gerçekten Rekabet Kurulu aynı nitelikte ve aynı ölçüde rekabeti kısıtlayıcı iki uygulamadan birine sadece katılan teşebbüsler daha güçlü gerekçesiyle daha fazla para cezası verebilecektir. Bunun hakkaniyet ve adalet anlayışına uygun olmadığı savunulmuştur. Para cezasının miktarı teşebbüslerin
gücüne göre değil, rekabet üzerinde yarattıkları sınırlayıcı etkinin büyüklüğüne göre belirlenmesi gerektiği ifade edilmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da öngörülen idari para cezalarını “konu” ve “nitelik” açısından iki farklı kategoride incelemek mümkündür. Konu açısından, idari para cezaları, ihlal edilen kuralın mahiyetine göre, “usul” veya “esasa” ilişkin olarak ikiye ayrılabilir. 4054 sayılı Kanun sadece rekabet yasaklarının ihlalini değil, bildirimde bulunulmama, yanlış ve yanıltıcı bildirim, bilgi isteme ve yerinde inceleme halinde eksik, yanlış ve yanıltıcı bilgi verilmesi gibi usul (düzen) kurallarına aykırı davranışları da idari para cezası yaptırımına tabi tutmuştur.
Nitelik açısında para cezalarını “süreli” ve “ani” olmak üzere ikiye ayırarak incelemek de mümkündür. Ani para cezaları, esas amacı cezalandırma ve caydırma olan klasik anlamdaki idari cezalardır. Bunlar belirli bir davranışın ortaya çıkması halinde uygulanır ve uygulanmakla sona erer. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da öngörülen, idari para cezalarının büyük bir kısmı bu niteliği haizdir. Süreli para cezaları ise Rekabet Kurulu’nun vermiş olduğu bir kararın, gerektiği gibi uygulanmasını sağlamak üzere, kararda belirtilen hususların yerine getirilmediği her gün için ayrı ayrı tatbik edilen para cezalarıdır.
Ayrıca, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun rekabet ihlalinde bulunanların subjektif durumu ile ilgilenmemektedir. Önemli olan söz konusu anlaşmanın amacının veya etkilerinin rekabeti sınırlayıcı olması ya da ileride sınırlayabilme ihtimalinin olmasıdır. Bu nedenle Kanunda rekabet ihlaline katılan işletmelerin kusur ve kasıtlarının varlığı gerekli değildir.
Bunların dışında idari para cezalarının tümünde görülen ortak bir özellik, bu cezaların 4054 sayılı Kanun’a aykırı hareket eden tarafların her birine ayrı ayrı tatbik edilmesi, bir başka anlatımla, rekabete aykırı bir eylem veya işleme birden fazla teşebbüsün taraf olması halinde, bunların tümüne tek bir para cezası tatbik edilmemesi ve bu teşebbüslerin Rekabet Kurulu’nun takdiri çerçevesinde, birbirlerinden bağımsız olarak cezaya muhatap olmasıdır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun Hükümleri Uyarınca Verilen İdari Para Cezaları
Kurul’ca, nispi ve süreli para cezası olmak üzere iki tür yaptırım uygulanmaktadır. Bu cezalar şu şekilde düzenlenmiştir:
Nispi Para Cezası
“Madde 16 –
Kurul, teşebbüs niteliğindeki gerçek ve tüzel kişiler ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerine;
a) Muafiyet ve menfi tespit başvuruları ile birleşme ve devralmalar için izin başvurularında yanlış ya da yanıltıcı bilgi veya belge verilmesi,
b) İzne tabi birleşme ve devralmaların Kurul izni olmaksızın gerçekleştirilmesi,
c) Kanunun 14 ve 15 inci maddelerinin uygulanmasında eksik, yanlış ya da yanıltıcı bilgi veya belge verilmesi ya da bilgi veya belgenin belirlenen süre içinde ya da hiç verilmemesi,
d) Yerinde incelemenin engellenmesi ya da zorlaştırılması,
hallerinden (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilenler için teşebbüsler ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin binde biri oranında, (d) bendinde belirtilenler için ise aynı şekilde saptanacak olan gayri safi gelirlerinin binde beşi oranında idarî para cezası verir. Ancak bu esasa göre belirlenecek ceza onbin Türk Lirasından az olamaz. Bu fıkranın (b) bendine göre idarî para cezası birleşme işlemlerinde tarafların herbirine, devralma işlemlerinde ise sadece devralana verilir.
Yerinde incelemenin mahkeme kararı ile gerçekleştirilmesi, yerinde incelemenin engellenmesi ve zorlaştırılmasına ilişkin olarak bu Kanunda öngörülen idarî para cezasının uygulanmasını engellemez.
Bu Kanunun 4, 6 ve 7 nci maddelerinde yasaklanmış davranışlarda bulunanlara, ceza verilecek teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar idarî para cezası verilir.
Teşebbüs veya teşebbüs birliklerine üçüncü fıkrada belirtilen idarî para cezaları verilmesi halinde, ihlalde belirleyici etkisi saptanan teşebbüs veya teşebbüs birliği yöneticilerine ya da çalışanlarına teşebbüs veya teşebbüs birliğine verilen cezanın yüzde beşine kadar idarî para cezası verilir.
Kurul, üçüncü fıkraya göre idarî para cezasına karar verirken, 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 17 nci maddesinin ikinci fıkrası bağlamında, ihlalin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlalin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları dikkate alır.
Kanuna aykırılığın ortaya çıkarılması amacıyla Kurumla aktif işbirliği yapan teşebbüs ya da teşebbüs birlikleri veya bunların yöneticileri ve çalışanlarına, işbirliğinin niteliği, etkinliği ve zamanlaması dikkate alınarak ve gerekçesi açık bir şekilde gösterilmek suretiyle üçüncü ve dördüncü fıkralarda belirtilen cezalar verilmeyebilir veya bu fıkralara göre verilecek cezalarda indirim yapılabilir.
Bu maddeye göre verilecek idarî para cezalarının tespitinde dikkate alınan hususlar, işbirliği halinde para cezasından bağışıklık veya indirim şartları, işbirliğine ilişkin usul ve esaslar Kurulca çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.”
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da yer alan nispi para cezası, Kanun’un 16. maddesinde hukuka aykırılığı belirlenen teşebbüse ve yöneticilerine teşebbüsün yıllık gayrisafi gelirine göre verilebilmektedir.
Bu hüküm ile, özellikle her bir işletmenin kendi ticari politikalarını ve piyasadaki faaliyetlerini tek başına, diğerlerinden bağımsız olarak belirleme yükümlülüğüne uymaksızın, amacı veya etkisi rekabeti engelleme, sınırlama veya bozma olan teşebbüsler arası anlaşmalara, uyumlu eylemlere ve teşebbüs birliklerinin kararlarına karşı genel bir yasaklama getirilerek buna uymayanlar cezalandırılmaktadır.
Bu itibarla, rekabet yasaklarının çiğnenmesi halinde tatbik edilen para cezaları, maktu bir miktar olarak belirtilmemiş, bunun yerine gayrisafi geliri esas alan bir üst sınır ve usuli cezalardan daha yüksek bir ceza öngörülmüştür.
Dolayısıyla Rekabet Kurulu, bu sınırları aşmamak koşuluyla idari para cezasını, serbestçe takdir edecek, bununla birlikte, ihlalin tekerrürü, süresi, teşebbüs veya teşebbüs birliklerinin piyasadaki gücü, ihlalin gerçekleşmesindeki belirleyici etkisi, verilen taahhütlere uyup uymaması, incelemeye yardımcı olup olmaması, gerçekleşen veya gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi hususları dikkate alacak; ayrıca, Kurum’la aktif işbirliğine giren teşebbüslerin cezalandırılmasında indirim uygulayabilecektir.
Belirtmek gerekir ki, rekabete aykırı davranışlarda bulunan teşebbüslere verilecek cezada, kar değil, bir önceki mali yıldaki cironun esas alınabileceğini öngören bu sistem, oldukça ağır para cezalarının verilmesine yol açabilecektir.Bu itibarla, rekabet yasaklarının çiğnenmesi halinde tatbik edilen para cezaları, maktu bir miktar olarak belirtilmemiş, bunun yerine gayrisafi geliri esas alan oldukça yüksek belirlenmiştir. Rekabete aykırı davranışlarda bulunan teşebbüslere verilecek cezada, kar değil, bir önceki mali yıldaki cironun esas alınabileceğini öngören bu sistem, oldukça ağır para cezalarının verilmesine yol açabilecektir.
2- Süreli Para Cezası
Madde 17 –
“Kurul, teşebbüs ve teşebbüs birliklerine, 16 ncı maddenin birinci fıkrasında belirtilen cezalar saklı kalmak kaydıyla,
a) Nihai karar veya geçici tedbir kararı ile getirilen yükümlülüklere ya da verilen taahhütlere uyulmaması,
b) Yerinde incelemenin engellenmesi ya da zorlaştırılması,
c) Kanunun 14 ve 15 inci maddelerinin uygulanmasında, istenen bilgi veya belgenin belirlenen süre içinde verilmemesi,
durumunda her gün için, ilgili teşebbüsler ile teşebbüs birlikleri ve/veya bu birliklerin üyelerinin karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan, bunun hesaplanması mümkün olmazsa karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin onbinde beşi oranında idarî para cezası verir.
Birinci fıkranın (a) ve (c) bentlerine göre idarî para cezaları, bu bentlerde belirtilen kararlardaki yükümlülüklere uyulması için belirlenen sürenin dolmasından itibaren verilebilir. (a) bendindeki fiile ilişkin idarî para cezası, yükümlülük getirilen kararda herhangi bir süre belirlenmemiş ise, bu kararın tebliğini takip eden günden itibaren verilebilir. (b) bendindeki fiillere ilişkin idarî para cezası ise, fiilin gerçekleştiği günü takip eden günden itibaren verilebilir.”
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’la getirilen yeniliklerden biri de, süreli para cezalarıdır. Türk idari mevzuatına süreli para cezası ilk kez 4054 sayılı Kanun’la girmiştir.
Bu cezalara, karara uyulmaması halinde her gün için teşebbüslerin yıllık gayri safi gelirleri üzerinden uygulandığından, bunlara süreli para cezası yerine “gün para cezası” da denilmektedir. Rekabet Kurulu kararlarının yerine getirilmesinde adli ve inzibati tedbirler kullanılmayacağından, teşebbüsler tarafından bu kararlarının bir an önce yerine getirilmesini sağlamak amacıyla maddede belirtilen ihlallerin devam etmesi halinde, her gün için işleyecek ve böylelikle artacak bir ceza sistemi öngörülmüş bulunmaktadır. Bu husus maddenin gerekçesinde de belirtilmiştir.
Para Cezalarına Karşı Yargı Yolu
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 55. maddesindeki, “İdari yaptırım kararlarına karşı yetkili idare mahkemesinde dava açılabilir. Kurul kararlarına karşı açılan her türlü dava öncelikli işlerden sayılır.” hüküm ile Rekabet Kurulu kararlarına karşı dava açılacak yargı yeri belirlenmiştir. Rekabet Kurumu’nun merkezinin Ankara’da bulunması nedeniyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun yetkili mahkeme hükümleri uyarınca yetkili ve görevli idare mahkemesi, Ankara İdare Mahkemeleridir. Kanun’un 55. maddesinde dava açma süresi düzenlenmediğinden, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda idare mahkemeleri için belirlenen 60 günlük dava açma süresi içerisinde Rekabet Kurulu kararının iptali istemiyle iptal davası açılması gerekir.
Para Cezalarının Tahsili
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 55. maddesinde, Rekabet Kurulu kararlarına karşı yargı yoluna başvurulması kararların uygulanmasını ve idarî para cezalarının takip ve tahsilini durdurmayacağı hükmü yer almaktadır. Bu hüküm nedeniyle dava açılması para cezasının tahsilini durdurmaz. Tahsilin durabilmesi için idare mahkemesinde Rekabet Kurulu kararının iptali istemiyle açılan davada, mahkemeden yürütmenin durdurulmasının istenilmesi gerekir. Yargı yeri tarafından bu talep kabul edilmesi halinde, tahsilat durur. Ancak uygulamada teşebbüsler, Kabahatler Kanunu hükümleri uyarınca cezanın peşin ödenmesi halinde uygulanan %25 indirimden yararlanarak ödemede bulunmaktadırlar.
*YUKARIDA YER ALAN YAZI VE GÖRÜŞLER REKABET KURUMU TARAFINDAN YAYIMLANAN “REKABET KURULU KARARLARININ HUKUKİ NİTELİĞİ VE YARGISAL DENETİMİ” ADLI ESERDEN ALINMIŞTIR.
