Düzenleyici kurullar, yasalar ve kendi düzenlemeleri ile getirilen kurallara uyulup uyulmadığını izlemek, gözetmek durumundadır. Bu amaçla, gerekli gördüğü bilgi ve belgeleri ilgililerden istemek, onların bilgilerine başvurmak ve gerektiğinde yerinde incelemeler yapmak yetkileri bu kuruluşlara verilmiştir. Buna örnek olarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 14 ve 15. maddeleri gösterilebilir.
Bu itibarla, Rekabet Kurulu, görevlerini yerine getirirken, gerekli gördüğü tüm bilgileri, ilgili teşebbüslerden ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarından isteyebilir. Kurul’ca tayin edilen süre içerisinde istenilen bilgilerin ilgililer tarafından verilmesi zorunludur. (m. 14)
4054 sayılı Kanun’un “Yerinde inceleme” başlıklı 15. maddesinde ise, “Kurul, bu Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde, teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunabilir. Bu amaçla teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin:
a) (Değişik:16/6/2020-7246/4 md.) Defterlerini, fiziki ve elektronik ortam ile bilişim sistemlerinde tutulan her türlü verilerini ve belgelerini inceleyebilir, bunların kopyalarını ve fiziki örneklerini alabilir,
b) Belirli konularda yazılı veya sözlü açıklama isteyebilir,
c) Teşebbüslerin her türlü mal varlığına ilişkin mahallinde incelemeler yapabilir.
İnceleme, Kurul emrinde çalışan uzmanlar tarafından yapılır. Uzmanlar incelemeye giderken yanlarında incelemenin konusunu, amacını ve yanlış bilgi verilmesi halinde idari para cezası uygulanacağını gösteren bir yetki belgesi bulundururlar.
(Ek fıkra: 1/8/2003-4971/25 md.) İlgililer istenen bilgi, belge, defter ve sair vasıtaların suretlerini vermekle yükümlüdür. Yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hakimi kararı ile yerinde inceleme yapılır.” düzenlemesi ile Rekabet Kurulu’na geniş yetkiler getirilmiştir.
Böylece Rekabet Kurulu, ihlalle ilgili teşebbüslerin bina, müştemilat ve kayıtlarında incelemeler yapabilir. Bu yönde teşebbüslerin defterleri, her türlü evrak ve belgeleri ve ayrıca bütün mal varlığı incelenebilir.
Rekabet Kurulu yerinde incelemeleri uzmanları aracılığı ile yapar, uzmanlar ellerinde bulunan yetki belgesine dayanarak bu yetkilerini kullanabilirler. Teşebbüslerin temel haklarının korunması bakımından bu yetki belgesinde incelemenin amacı ve konusu, teşebbüsün hangi konuda soruşturulduğu, görevli uzmanların kim olduğu, gerekli kayıtların gösterilmemesi halinde para cezası uygulanabileceği yazılmalıdır. (m. 15/2)
Yerinde inceleme yetkisi esas itibariyle, daha önce ilgilinin Rekabet Kurulu’na verdiği bilgilerin doğruluğunun tespitine ve ayrıca yeni deliller elde edilmesi amacına yöneliktir. Yerinde inceleme yetkisi, ortada somut bir şüphenin varlığını gerektirir. Elde rekabet ihlalini gösteren hiçbir belge ve bilgi yoksa, yerinde inceleme yetkisi kullanılamaz. Yerinde inceleme, yetkisi, bir işletmenin “özel iç dünyası”na girme anlamına geldiğinden, bu yetkinin kullanılmasında genel hukuk kurallarına ve özellikle temel hak ve özgürlüklere riayet etmek şarttır. Bu sebeple, bu konuda yetkilendirilmiş olan elemanların çok dikkatli olması gereği ortaya çıkmaktadır. Teşebbüs bakımından söz konusu olan yerinde incelemeye tahammül zorunluluğu bakımından, Teşebbüsün inceleme sırasında avukatını hazır bulundurma hakkı vardır.
Yerinde incelemenin daha önceden ilgili teşebbüse bildirilip bildirilmemesi hakkında 4054 sayılı Kanun’da herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Her somut olayın özelliğine göre davranılması gerektiği düşünülebilirse de, önceden haber verilmemesi yerinde incelemenin yapılış amacına daha uygundur. Teşebbüsler, yapılan yerinde inceleme sırasında konuyla ilgili belgeleri tek tek göstermek zorundadır. Uzmanların istediği belgeleri bulup onlara göstermek teşebbüsün sorumluluğundadır. Aksi halde teşebbüsü tanımayan, kayıtlarının hangi usule göre tutulduğunu bilmeyen uzmanların, bu incelemelerde gerekli belge ve bilgileri bulabilmeleri mümkün değildir.
Bu bağlamda Rekabet Kurulu’na, rekabet düzeninin muhafazası hedefine yönelik geniş yetkiler tanınmış olup, bu yetkiler doğal olarak araştırmanın amacıyla sınırlı olduğundan, keyfi ve teşebbüslerin olağan işlerini aksatacak şekilde kullanılmaması gerektiği açıktır.
Ancak uygulamada Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 14. ve 15. maddesiyle sağlanan yetkinin kullanılması ve delil toplanması konusunda ciddi sıkıntılarla karşılaşıldığı görülmektedir.
Bilgi isteme ve yerinde inceleme kararı, ara kararı niteliğinde olduğundan yargı yoluna gidilemeyeceği açıktır. Çünkü bilgi isteme ve yerinde inceleme kararı, nihai karara ulaşmada bir hazırlayıcı işlem (ön işlem) niteliğine haiz olup, ancak nihai kararla birlikte dava konusu olabilir. Buna rağmen davanın açılması halinde, idare mahkemesince davanın incelemeksizin reddine karar verilir.
Bilgi İsteme ve Yerinde İncelemeyle İlgili Olarak Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Kanun’un 14. Maddesi Yönünden
Rekabet Kurulu, görevlerini yerine getirirken, gerekli gördüğü tüm bilgileri, ilgili teşebbüslerden ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarından isteyebilir. Kurul’ca tayin edilen süre içerisinde istenilen bilgilerin ilgililer tarafından verilmesi zorunludur. (m. 14)
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 16/1-c maddesinde ise, “Kanunun 14 ve 15 inci maddelerinin uygulanmasında eksik, yanlış ya da yanıltıcı bilgi veya belge verilmesi ya da bilgi veya belgenin belirlenen süre içinde ya da hiç verilmemesi” halinde para cezası verileceği öngörülmüştür.
Yine 4054 sayılı Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; Rekabet Kurulu’nun teşebbüs ve teşebbüs birliklerine, 16 ncı maddenin birinci fıkrasında belirtilen cezalar saklı kalmak kaydıyla, Kanun’un 14 ve 15 inci maddelerinin uygulanmasında, istenen bilgi veya belgenin belirlenen süre içinde verilmemesi durumunda her gün için süreli para cezası belirlenmiştir.
Buna karşın Anayasa’nın 38. maddesinin 5. fıkrasında ise “Hiç kimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz” hükmü yer almaktadır.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’daki Rekabet Kurulu’nun kendisine verilen görevleri yerine getirebilmek için ilgili yerlerden bilgi, belge istemesinin Anayasa’da öngörülen 38. maddenin 5. fıkrasına aykırı bir yönü bulunmayabilir. Ancak burada tartışılması gereken hususun, bu durumun yaptırıma bağlanmış olmasıdır.
İstenen bilgi ve belgenin eksik, yanlış veya yanıltıcı bilgiyi içermesi ya da istenen bilginin hiç verilmemesini yaptırıma bağlamak, Anayasa’daki hiç kimsenin kendisini suçlayıcı yönde delil göstermeye zorlanamayacağı yönündeki açık hükmüne aykırılık oluşturabilir. Bu itirazın Anayasa yargısına taşınması tartışmanın giderimi noktasında yararlı olacaktır.
Kanun’un 15. Maddesi Yönünden
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un “Yerinde inceleme” başlıklı 15. maddesindeki, “Kurul, bu Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde, teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunabilir. Bu amaçla teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin:
a) (Değişik:16/6/2020-7246/4 md.) Defterlerini, fiziki ve elektronik ortam ile bilişim sistemlerinde tutulan her türlü verilerini ve belgelerini inceleyebilir, bunların kopyalarını ve fiziki örneklerini alabilir,
b) Belirli konularda yazılı veya sözlü açıklama isteyebilir,
c) Teşebbüslerin her türlü mal varlığına ilişkin mahallinde incelemeler yapabilir.
İnceleme, Kurul emrinde çalışan uzmanlar tarafından yapılır. Uzmanlar incelemeye giderken yanlarında incelemenin konusunu, amacını ve yanlış bilgi verilmesi halinde idari para cezası uygulanacağını gösteren bir yetki belgesi bulundururlar.
(Ek fıkra: 1/8/2003-4971/25 md.) İlgililer istenen bilgi, belge, defter ve sair vasıtaların suretlerini vermekle yükümlüdür. Yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hakimi kararı ile yerinde inceleme yapılır.” düzenlemesi ile Rekabet Kurulu’na geniş yetkiler getirilmiştir.
4054 sayılı Kanun’un 16/1-d maddesinde ise, “Yerinde incelemenin engellenmesi ya da zorlaştırılması” halinde para cezası verileceği öngörülmüştür.
Yine Kanun’un 17. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; Kurul’un teşebbüs ve teşebbüs birliklerine, 16 ncı maddenin birinci fıkrasında belirtilen cezalar saklı kalmak kaydıyla, Kanunun 14 ve 15 inci maddelerinin uygulanmasında, istenen bilgi veya belgenin belirlenen süre içinde verilmemesi durumunda her gün için süreli para cezası belirlenmiştir.
Diğer yandan, bilgi istemede olduğu gibi yerinde inceleme kararı da şüphesiz, Kurul’un Kanun’da kendisine verilen görevlerini daha iyi bir biçimde yerine getirebilmesi açısından olumlu bir düzenlemedir. Yani, Rekabet Kurulu nihai karara ulaşmak açısından teşebbüsü yerinde inceleme imkanı elde edecek, yazılı delil olarak ifadelere başvurabilecek, böylece nihai kararı güçlendirecektir. Ancak bu uygulama Anayasa’ya uygun olarak yapılması gerektiğinde kuşkuya yer bulunmamaktadır.
Öte yandan Anayasamızda da konut dokunulmazlığı temel haklar arasında sayılmıştır. Anayasa’nın “Konut dokunulmazlığı” başlıklı 21. maddesinde; “Kimsenin konutuna dokunulamaz. Millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâkın korunması veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça; yine bu sebeplere bağlı olarak gecikmesinde sakınca bulunan hallerde de kanunla yetkili kılınmış merciin yazılı emri bulunmadıkça; kimsenin konutuna girilemez, arama yapılamaz ve buradaki eşyaya el konulamaz. Yetkili merciin kararı yirmidört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulur. Hâkim, kararını el koymadan itibaren kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, el koyma kendiliğinden kalkar.” hükme bağlanmıştır.
Teşebbüs nezdinde yapılan yerinde incelemenin engellenmesi halinde idari para cezası ile yaptırım uygulamak, yasa hükümlerinin Anayasaya aykırılığı sorununu gündeme getirecektir. Bu bakımdan, konut ve konut dokunulmazlığı kavramlarının irdelenmesi gerekli bulunmaktadır.
Konut, kişisel özgürlüğün en üst seviyede kullanıldığı ve insanın kişiliğini en iyi ifade edip geliştirdiği bir mekândır. Konutun dokunulmazlığı, insanın diğer insanlara olduğu kadar, topluma karşı da kişisel özgürlük ve bağımsızlığının en önemli koşuludur. Bu nedenle eski dönemlerden beri kutsal sayılmış olan konut, günümüz uluslararası belgeler ve anayasalarında da güvence altına alınmıştır.
Bu noktada konut dokunulmazlığı kavramını irdeleyecek olursak; konut dokunulmazlığı sözlük anlamı ile kimsenin konutuna zorla girilememesidir. Konut dokunulmazlığını ihlal eskiden yalnızca zorla girilme halinde kabul edildiğinden, bu ihlali koruyan konut dokunulmazlığı kavramı da bunun etkisiyle sözlüklerde zorla girilmeme olarak tanımlanmıştır. Halbuki günümüzde, yalnız zorla giriş değil, rızaya aykırı olarak her türlü konuta giriş ve rıza ile girdikten sonra rızaya aykırı olarak her türlü konutta kalmalar, konut dokunulmazlığını ihlal sayılmaktadır.
TCK, konutları ve konutların eklentilerini (müştemilatını) korumuş olmasına karşın, konumuz açısından asıl tartışılması gereken nokta işyerinin (teşebbüsün) konut dokunulmazlığı kavramı içine dahil edilip edilmediği, kısacası konut dokunulmazlığından yararlanıp yararlanmayacağıdır.
Bu hususu irdelerken her şeyden önce belirtmek gerekir ki, birçok yabancı kanun “iş mahallerini” konut dokunulmazlığını ihlal suçları içinde himaye etmektedir. Bunlardan biri olan Alman Ceza Kanunu 123. madde düzenlemesiyle işyerlerini himaye altına almaktadır. Aynı şekilde İsviçre hukukunda da işyerleri, fabrikalar, mağazalar ve özel çalışma yerleri mesken gibi dokunulmaz sayılmıştır. Türk ceza hukuku düzenlemesine bakıldığında, işyerlerinin konut dokunulmazlığını ihlal suçu içinde korunduğuna dair bir hüküm olmadığı görülmektedir.
Anayasa’nın 90. maddesindeki usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası anlaşmalar kanun hükmünde olduğu kuralı uyarınca iç mevzuatımız haline gelen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi açısından da işyerlerinin konut dokunulmazlığından yararlanıp yararlanmayacağının irdelenmesi de gerekmektedir.
Özel hayata ve aile hayatına saygı gösterilmesi hakkı, Sözleşmenin 8. maddesinde düzenlenmiştir. Genel olarak 8. maddedeki anlamına göre konut, bir kişinin yerleşik olarak yaşadığı yerdir; bu nedenle 8. madde 1. fıkradaki anlama göre yaşanan bütün yerler konut olabilir. O halde işyerleri konut sayılır mı?
Mahkeme 1992’de, 8. madde kapsamında bu tür yerlerin aranması bağlamında konut kavramını bazı işyerlerini de kapsayacak biçimde genişletmiştir. Niemietz-Almanya davasında Mahkeme, konutun örneğin; meslek sahibi bir kişinin bürosunu da kapsayabileceğine karar vermiştir. Bir kişinin mesleğine veya işine ait faaliyetlerin kişinin özel konutunda yapılabileceğinden ve işle o kadar ilgili olmayan faaliyetlerin de bir ofiste veya ticari mekanda yapılabileceğinden yola çıkarak, bu konuda kesin ayrımlar yapmak her zaman pek mümkün olmayabilir. Bu tür durumlarda, işyerleri 8. maddenin korumasına alınmıştır.
Yine AİHM Sözleşme’nin 8. maddesi kapsamında konut kavramının, şirketlerin yönetim ofislerini, şubeleri ile diğer işyerlerini de kapsayacak şekilde yorumlanabileceğini belirtmiştir (Socıété Colas Est ve diğerleri/Fransa, B. No: 37971/97, 16/4/2002, § 41).
Sonuç olarak Anayasa’nın 21. maddesinde öngörülen konut dokunulmazlığından işyerlerinin de yararlanıp yararlanamayacağına AİHM görüşü doğrultusunda, işyerinin niteliğine bakılarak kesinlikle yararlanır ya da kesinlikle yararlanmaz demek çok doğru olmamaktadır. Bir işyerinde, örneğin ofis, büro gibi umuma çok açık olmayan alanlarda ticari faaliyet yürütülebilir. Bu tür yerler için konut dokunulmazlığının kabulü gerekir.
Ancak, örneğin süpermarket, lokanta gibi umuma hizmet eden bir ticaret yeri ise konut dokunulmazlığından yararlanamaz. 4054 sayılı Kanun açısından araştırılması, yerinde inceleme yapılması gereken işyerleri, daha çok işyerindeki karar alınan yönetim birimleri, organları olması nedeniyle konut dokunulmazlığından yararlanması gereken yerlerdir. Bu tür yerlerin Anayasa’nın 21. maddesinde öngörülen korumadan yararlanması gerekir. Bu tür yerlerde yerinde inceleme talebinin reddi halinde ancak hakim kararı ile arama yapılabilir.
Anayasa Mahkemesi tarafından bireysel başvuru üzerine yakın zamanda alınan karar tüm bu tartışmaları giderir boyuttadır. (23.03.2023 tarih ve 2019/40991 sayılı başvuru)
“4054 sayılı Kanun’un 15. maddesinde sayılan yetkiler gözetildiğinde yerinde incelemenin teşebbüsün yönetim işlerini yürüttüğü merkez, şube ve tesislerinde yapılan bir faaliyet olduğu anlaşılmaktadır. Teşebbüslerin yönetim işlerinin yürütüldüğü kısımlar ile çalışma odaları gibi herkesin serbestçe giremediği alanların konut sayılacağı hususunda tereddüt bulunmamaktadır….
Dolayısıyla Şirket yetkililerinin bilgisayarlarından belge temin edildiği hususu da gözetildiğinde başvurucunun işyerinde yapılan incelemenin konut dokunulmazlığı hakkına müdahale teşkil ettiği değerlendirilmiştir….
Bu durumda başvurucunun konut dokunulmazlığı hakkına yapılan müdahalenin Anayasa’nın 21. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırı olduğu, konut dokunulmazlığı hakkının ihlal edildiği kanaatine varılmıştır.”
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 15. maddesinde düzenlenen yerinde inceleme yetkisinin, Anayasa’nın 21. maddesinde koruma altına alınan konut dokunulmazlığı hakkının sağladığı güvenceleri yeterince korumadığı yönündeki Anayasa Mahkemesi kararı tüm rekabet soruşturmalarını etkiler mahiyettedir. Dolayısıyla Anayasa’nın itiraz yoluyla yapacağı somut norm denetimi ile bu hususun daha bir netlik kazanacağı aşikardır.
*YUKARIDA YER ALAN YAZI VE GÖRÜŞLER REKABET KURUMU TARAFINDAN YAYIMLANAN “REKABET KURULU KARARLARININ HUKUKİ NİTELİĞİ VE YARGISAL DENETİMİ” ADLI ESERDEN ALINMIŞTIR.
