Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, Türk hukukunda serbest rekabetin korunması konusundaki yasal boşluğu doldurmuştur. Ayrıca bunun yanı sıra, Türk hukukuna getirdiği önemli bir yenilik, “Rekabet Kurumu” adı altında bir idari örgütleme ve bu örgütlemenin işleyişine ilişkin çağdaş usuli hükümlerdir. 4054 sayılı Kanun’la, Türk rekabet hukukunun tek bir çatı altında toplanması amaçlanmıştır. Tüm dünyada rekabet yasalarının temel özelliği basit ve duru oluşudur. Çerçeve niteliğindedir. Ayrıntıları hem içtihatlara hem de tebliğlere bırakılmıştır. Buna karşın Rekabetin Korunması Hakkında Kanun bazı konularda çok ayrıntılı düzenlemeler getirmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun sistematik açıdan altı kısım ve geçici hükümlerle altmış beş maddeden oluşmaktadır. Bu maddelerin önemli bir kısmı, Rekabet Kurumu teşkilatı ve rekabet usul hukukuna ait ayrıntılı düzenlemelere ilişkindir. Maddi hukuka ilişkin rekabet kuralları ise, sadece ikinci kısmın ilk bölümünde yer alan “yasaklanan faaliyetler” baslığı altındaki rekabeti kısıtlayan anlaşmaların yasaklanmasına (m. 4) ve bunlara muafiyet verilmesine (m. 5), hakim durumun kötüye kullanılmasının yasaklanmasına (m. 6), birleşmelerin ve devralmaların kontrolüne (m. 7) ilişkin düzenlemeler ile rekabet sınırlamalarının özel hukuk alanındaki sonuçlarının düzenlendiği beşinci kısımdır (m. 56, 59). Ayrıca Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un ilk kısmında “amaç” “kapsam” ve “tanımlara” ilişkin genel nitelikli hükümler bulunmaktadır.
4054 sayılı Kanun’un üçüncü maddesi, Kanun içerisinde sık geçen bazı terimlerin tanımlanmasına ayrılmıştır. Ülkemizde ilk kez düzenlenen bir hukuk dalı olması
nedeniyle, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da kullanılan terimlerin anlamlarının açıklanması yararlı olmuştur. Tanımlar başlıklı üçüncü maddede, Bakanlık, rekabet, hakim durum, teşebbüs, teşebbüs birliği, mal, hizmet, Kurum ve Kurul kelimeleri açıklığa kavuşturulmuştur. Buna karşılık yine 4054 sayılı Kanun’da oldukça sık yer alan anlaşma, uyumlu eylem ve piyasa terimleri aynı maddede tanımlanmamıştır. Anlaşma ve piyasa kavramları devamındaki maddelerde de tanımlanmamakla birlikte, uyumlu eyleme 4. maddenin sondan bir evvelki fıkrasında açıklık getirilmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amacı 1. maddede de “mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma ve uygulamaları ve
piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak” şeklinde ifade edilmiştir. Amaç maddesinde “rekabetin korunması” amacı gösterilirken buna ulaşmak için kullanılacak araçlar da sayılmıştır. Bunlar; (a) işletmeler arası rekabeti bozucu anlaşmalar, (b) bir işletmenin hakim durumunu kötüye kullanmasıdır. Amaç maddesine bu iki araç girerken, Kanun’un 7. maddesinde yer alan ve diğer bir araç olan, birleşme ve devirler yoluyla rekabetin sınırlanması alınmamıştır. Yasa yapma tekniği bakımından bu maddenin kötü kaleme alındığı söylenebilir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 20. maddesinin Kanun’un amacını, birinci maddeden daha güzel ifade ettiği belirtilmektedir. Buna göre 4054 sayılı Kanun’un amacının, “mal ve hizmet piyasalarının serbest ve sağlıklı bir rekabet ortamı içinde teşekkülünün ve gelişmesinin temini” olması gerektiği ifade edilmiştir. Aslında Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amacı, her şeyden önce teşebbüsler arasında oluşacak işbirliği anlaşmalarına (teşebbüsler arası anlaşma ve uyumlu eylemler, teşebbüs birliği kararları, birleşme ve devralmalar) engel olmaktır. Ayrıca piyasaya hakim olan teşebbüsler, ekonomik güçlerini kötüye kullanarak piyasayı sömürmeye veya rakip teşebbüslerin piyasaya girmelerini zorlaştırmaya yahut mevcut rakipleri piyasadan silmeye çalışabilirler. Bu davranışlara engel olunması ve genel bir ifadeyle de iktisadi yoğunlaşmaya giden yolun tıkanması, rekabet kanunlarının temel amacıdır. Son olarak rekabet şartlarını bozacak tarzdaki devlet yardımları ve ayrımcı uygulamaların önlenmesi de rekabet kanunlarının görevleri arasında yer alır.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un Uygulanma Alanı
4054 sayılı Kanun’un üzerinde en çok tartışılan maddelerinden birisi de bu kanunun uygulama alanının sınırlarını belirleyen 2. maddesi olmuştur. Burada Türkiye sınırları içinde mal ve hizmet piyasasında faaliyet gösteren ya da bu piyasalarda doğrudan faaliyet göstermemekle beraber bu piyasaları etkileyen her türlü teşebbüs faaliyetlerinin bu kanun kapsamında olduğu belirtilmektedir. Kapsam maddesinin önemi, rekabet kurallarının kimler ve hangi coğrafi sınırlar dahilinde uygulanacağının çerçevesinin çizilmesinde kendini gösterir.
Konu Bakımından Uygulama Alanı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un süjesini teşebbüsler oluşturur. Diğer bir deyişle rekabet hukukunun muhatabı teşebbüslerdir. 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde teşebbüs, “piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan, gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimler“ olarak tanımlamaktadır.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amacı, ekonomik yaşamı serbest rekabet ilkelerine göre düzenlemek olunca, bu kuralların muhatabı doğal olarak iktisadi hayatta rol alan ekonomik birimlerdir. İktisadi hayatta ise, şahıs işletmelerinden holdinglere, kamu iktisadi teşebbüslerinden belediyelere, kooperatiflerden serbest meslek çalışanlarına kadar, birbirinden çok farklı, nitelik ve amaçlarla faaliyet gösteren kişi ve kurumlar yer almaktadır. Bu nedenle rekabet hukukunun konu bakımından uygulama alanının belirlenmesi büyük önem arz etmektedir. 4054 sayılı Kanun rekabet hukuku kurallarına muhatap olanları, bir başka değişle rekabet hukukunun sujelerini genel olarak “teşebbüs” kavramı adı altında toplanmış ve oldukça geniş biçimde tanımlamıştır. Kanun’da teşebbüs, büyük ölçüde iktisadi gerçeklerden hareketle tanımlanmış olup, ticaret hukuku gibi hukukun diğer alanlarında ve diğer disiplinlerde yapılmış olan tanımlardan farklı unsurlar içermektedir.
4054 sayılı Kanun’un kapsamına ilişkin maddede değinilmemekle birlikte, takip eden maddelerde rekabet kurallarına muhatap olarak ayrıca “teşebbüs birliği” kavramına yer verilmiştir.
RKHK’nun 3. maddesinde teşebbüsün tanımına dikkat edilecek olunursa, işletme unsurları arasında piyasada mal ve hizmet üretmek, pazarlamak ve satmak kadar, bağımsız karar alabilmek ve ekonomik bütünlüğe sahip olmak özelliklerinin de önemli olduğu görülür.
Teşebbüslerin Ekonomik Bütünlük ve Bağımsız Karar Verebilme Özelliği
Rekabet hukuku anlamında bir teşebbüsten söz edebilmek için, iktisadi faaliyet gösteren ve kararlarını bağımsız olarak verebilen bir gerçek veya tüzel kişinin varlığı gerekmektedir. İktisadi faaliyet gösteriyor olmasına karşın bağımsız karar veremeyen gerçek veya tüzel kişi, kararlarını hangi teşebbüsün yönlendirmesi veya kontrolü doğrultusunda veriyorsa, bu teşebbüsle tek ekonomik birim oluşturmakta olup, rekabet hukuku bakımından bu ana teşebbüs ile birlikte tek bir teşebbüs olarak değerlendirilir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 3. maddesinin gerekçesinde de ekonomik bütünlük ve yavru şirket kavramlarına yer verilmiş, bir yavru şirketin tek başına değil, bağlı olduğu diğer şirket veya şirketlerle birlikte değerlendirileceği belirtilmiştir. Dolayısıyla teşebbüs kavramında, bir iktisadi varlığın hukuki yapısı değil, ekonomik bir bütün teşkil etmesi üzerinde durulmuştur. Yani burada farklı hukuki yapılar altında bulunsalar dahi, tek bir iktisadi varlığın çeşitli bölümleri tek bir teşebbüs olarak kabul edilmiştir.
İşte bu noktada “Tek Ekonomik Bütünlük” kavramı önem kazanmaktadır. “Tek Ekonomik Bütünlük” piyasada mal ve hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişiler bağımsız olarak karar verebildikleri ölçüde teşebbüs tanımına uymaktadırlar. Hukuken bağımsız olmakla birlikte karar alma ve fonksiyonlarını deruhte etme konusunda ekonomik anlamda birbirine bağlı olan tüm gerçek ve tüzel kişiler rekabet hukukunda “Tek Ekonomik Bütünlük” kavramına uyarlar.
Ekonomik faaliyet açısından herhangi bir sınırlama da öngörülmemiştir. Dolayısıyla herhangi bir mal veya hizmet piyasasında üretim, satış, pazarlama, dağıtım veya aracılık gibi ekonomik sürecin herhangi bir aşamasında faaliyet göstermek ve bu faaliyetten gelir elde etmek “ekonomik faaliyet” unsuru açısından yeterlidir. Sonuç olarak 4054 sayılı Kanun’daki tanımından yola çıkarak, teşebbüsün temel unsurlarını iki başlık altında toplamak mümkündür. Bunlardan ilki, her nasıl olursa olsun bir “ekonomik faaliyeti yerine getirmek” ve diğeri de bu ekonomik faaliyeti “bağımsız” olarak yürütmektir.
Diğer yandan, bir birliğin teşebbüs birliği olarak kabul edilebilmesinde, teşebbüslerin sürekli bir amaç için bir araya gelmeleri şarttır. Bu tür görüşmelerin kendi oluşumu içerisinde uzun sürmesi yanında, baştan kararlaştırılan ve uzun zamana yayılan ortak sorunların halli, belirli hedefleri gerçekleştirilmesine yönelik birliktelik teşebbüs birliği olarak kabul edilebilir. Bu durumda bir teşebbüs birliğinin var olup olmadığının tespiti için; tarafların amacı, beraberliğin konusu ve hedefi, her olayın kendi şartları içerisinde topluca değerlendirilerek bir sonuca ulaşılacaktır.
Kamu İşletmelerinin Rekabetin Korunması Hakkında Kanun Kapsamında Olup Olmadığı Sorunu
Türkiye’de kamu işletmelerinin ve kendisine devlet tarafından inhisari veya imtiyazi haklar tanınan işletmelerin çokluğu Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un uygulanabilirliğini, başka bir anlatımla kamu işletmelerinin ve imtiyazlı işletmelerin 4054 sayılı Kanun’un kapsamında olup olmadığını tartışma konusu yapmaktadır.
Türk hukukunda mal ve hizmet üretimi, pazarlaması ve satışı faaliyetinde bulunan kamu tüzel kişilerinin tipik örneği kamu iktisadi teşebbüsleridir. Bu kuruluşlar tarafından yerine getirilen hizmetler “endüstriyel ve ticari kamu hizmetleri” olarak isimlendirilmektedir. Kamu teşebbüsü de denilen bu kuruluşlar doğrudan veya dolaylı olarak, devlet tarafından kontrol edilen teşebbüslerdir. Bu doğrultuda çeşitli iktisadi faaliyetleri deruhte eden kamu teşebbüsleri, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun bakımından “teşebbüs” olarak kabul edilecektir. Kamu yararıyla ilgili olsa bile, iktisadi ve ticari faaliyetlerle meşgul olan kamu tüzel kişileri de rekabet kurallarına tabi olacaktır.
İktisadi ve ticari faaliyetleri yürütmesi koşuluyla kamu teşebbüslerinin hukuki statüsü, tüzel kişiliği haiz olup olmamaları, nitelikleri gibi ayrımlar rekabet hukuku bakımından önemli değildir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un “kapsam” başlıklı 2. maddesinde geçen “teşebbüs” kavramının kamu teşebbüslerini de kapsayıp kapsamadığına yanıt verebilmek için, Kanun’un “tanımlar” başlıklı 3. maddesinde yer alan “teşebbüs” tanımına göz atmak gerekmektedir. Teşebbüsün tanımından yola çıkarak, daha önce de ifade edildiği üzere, rekabet kuralları açısından bir ekonomik birimin teşebbüs olarak değerlendirilmesinde, hukuki yapısından çok ekonomik faaliyetlerinin belirleyici
olduğu sonucuna varmak mümkündür. Kaldı ki, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 2. Maddesinin gerekçesinde de teşebbüslerin kamu kurumlarına veya özel kişilere ait olmasının öneminin bulunmadığı vurgulanmaktadır, kamu kurumlarına ait teşebbüslere de 4054 sayılı Kanun’un uygulanacağı açıkça belirtilmiştir.
Pazarda faaliyet gösteren bir kısım işletmelerin, rekabet kurallarına tabi olması karşısında, aynı pazarda faaliyet gösteren diğer bir kısım işletmelerin, sadece kamu işletmesi olmaları nedeniyle rekabet kurallarının uygulama alanı dışında tutulmaları, Devletin, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un uygulanması konusunda ayrımcı bir tutum içinde olması sonucunu doğurur. Böyle bir uygulamanın pratik sonucu da aynı pazarda faaliyet gösteren işletmelerin bir kısmı rekabet hukuku çerçevesinde denetim ve gözetim altında tutulurken, diğer bir kısım işletmelerin rekabete aykırı davranışlarının 4054 sayılı Kanun’un dışında kalmasıdır. Bu durum, yukarıda belirlenen genel amaca aykırı olarak rekabetin, Devlet tarafından bozulmasına neden olacaktır.
Sonuç olarak Türkiye’de devletin ekonomik yapı içindeki yeri ve pazarda faaliyet gösteren teşebbüsler aracılığıyla doğrudan veya dolaylı olarak piyasaları etkilemesi, kamu teşebbüslerinin rekabet ihlali iddialarının son derece titizlikle incelenmesini gerektirmektedir. Ancak, şu durumun bilinmesi gerekir ki, kamu teşebbüslerinin Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un kapsamında teşebbüs sayılabilmesi için, kararlarını “bağımsız olarak” alabilmesi gerekir. Gerçekten, kanun ve kararnamelerle bir kamu işletmesinin Pazar davranışları hiçbir serbestlik bırakmayacak şekilde devlet veya hükümet tarafından belirleniyorsa bu davranışlar nedeniyle işletmenin cezalandırılması söz konusu olamaz. Ancak Rekabet Kurulu’nun bu tür kararlarda hangi kanunun, hangi maddesi nedeniyle veya hükümetin hangi kararları nedeniyle işletmenin bağımsız davranamadığını açıkça göstermesi gerekir.
Dernek ve Diğer Tüzel Kişiliklerin Durumu
Dernekler Kanunu ile kurulan ve uygulamada çeşitli sanayi ve ticaret alanlarında faaliyet bulunan teşebbüslerin ortak menfaatlerini temsil etmek ve korumak amacıyla kurulmuş derneklerin “teşebbüs birliği” olarak nitelendirilmesi 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amacına uygundur. Bu bakımdan TÜSİAD’ın bir teşebbüs birliği olduğu belirtilmelidir. Bundan başka, Yasa gereği, üyelerinin iktisadi ve mesleki menfaatlerini temsil etmek ve korumak amacıyla kurulmuş bulunan ve kamu hukukuna tabi olan mesleki birliklerin de (örneğin TMM0B), “teşebbüs birliği” olarak nitelendirilmesi gerekmektedir.
Danıştay meslek odalarını Kanun kapsamında görmektedir. Bu kategori içinde özellikle, sanayi ve ticaret odalarının, esnaf ve sanatkarlar odası birliklerinin, eczacı odalarının vb. yer aldıkları belirtilmelidir. Aynı niteleme mesleki kuruluşların oluşturdukları üst kuruluşlar bakımından da söz konusudur. TOBB bu anlamda bir “ teşebbüs birliği”dir. Derneklerin üst örgütlenmesi olan federasyon ve konfederasyonların da “teşebbüs birliği “oldukları şüphesizdir. Diğer yandan Danıştay, işveren sendikalarını da Kanun kapsamında görmüştür. Bu kuruluşların binlerce üyesi, başka bir anlatımla teşebbüsü olduğu dikkate alındığında kararlarının hem Rekabet Kurulu’nca dikkatle incelenmesi gerekeceği kuşkusuzdur.
4054 sayılı Kanun’un Yer Bakımından Uygulama Alanı
Yer bakımından uygulamanın temel ilkesi, Türkiye Cumhuriyeti Devletinin çıkarmış olduğu kanunların ülke sınırları içinde uygulanacağıdır. Başka bir anlatımla, yer yönünden yetki, idari makamların konu yönünden sahip oldukları yetkiyi kullanabilecekleri coğrafi alanı ifade eder.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un amaç ve kapsam maddesindeki ifadelerden yola çıkılarak, yabancı teşebbüslerin, Türkiye Cumhuriyeti sınırları içindeki mal ve hizmet piyasasındaki faaliyetlerinin ve/veya bu piyasaları etkiliyor ise, ülke dışındaki faaliyetlerinin kanun kapsamında sayıldığı görülmektedir.
4054 sayılı Kanun’da “Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde faaliyet gösteren ya da bu piyasaları etkileyen” denilmek suretiyle bu piyasalarda faaliyet göstermediği halde “etkileyen” teşebbüslerin RKHK kapsamında oldukları kabul edilmiştir.
O yüzden teşebbüslerin Türk ya da yabancı olmasına, Türkiye’de ya da yabancı bir ülkede kurulu olmasına ya da Türkiye’de mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteriyor olmasına bakılmaksızın, eylemin sonucunun Türk piyasalarını etkilemesi halinde Rekabetin Korunması Hakkında Kanun kapsamında olduğunun kabulü gerekecektir.
Rekabet düzenini ihlal eden bir davranışın tesir ettiği alan, belirli bir mekan (bina, çarsı, pazar), bölge veya bütün ülke yahut belirli bir mal veya hizmet piyasası olabilir. Bununla birlikte rekabet hukukunun yer itibariyle uygulamasına ilişkin meselenin bu kadar yalın olmadığı da belirtilmektedir.
Öncelikle rekabeti sınırlayıcı davranışların nerede gerçekleştirildiğini daha doğru bir ifadeyle nerede ika edildiğini tespit etmek her zaman çok kolay olmayabilir. Günümüzdeki ekonomik ilişkilerin karmaşıklığı ve özellikle ticarette ulusal sınırların büyük ölçüde ortadan kalkması, rekabet hukuku ihlalinin nerede gerçekleştirilmiş olduğunun tespitini büyük ölçüde güçleştirmektedir. Bundan da önemlisi ihlalin nerede gerçekleştiği tespit edilse dahi, bunun etkisini gösterdiği, yer ile gerçekleştiği yer farklılaşabilmekte ve hatta etki birden fazla devlette duyulabilmektedir. Örneğin bir ihracat kartelinde anlaşma ihracat ülkesinde, zararlı etkiler ise, ithalat ülkesinde doğmaktadır. Bu açıklamalar göstermektedir ki, rekabet hukukunun sadece ülke sınırları içerisinde uygulanabileceğini söylemek gerçekçi bir yaklaşım olmaktan uzaktır. Rekabet hukuku kurallarının uygulanması için önemli olan, söz konusu rekabet hukuku ihlalinin olumsuz etkisinin Türkiye’deki piyasalarda gözlenmesidir. Bu sayede dış piyasalarda faaliyet gösteren teşebbüslerin de RKHK hükümlerinin kapsamında olduğu esası kabul edilmiştir.
4054 sayılı Kanun’da Öngörülen Yasaklayıcı Hükümler
RKHK’nun ikinci kısmı maddi hukuk bölümü olarak da nitelendireceğimiz “yasaklanan faaliyetler” bölümü oluşturmaktadır. Kanun’da üç temel yasak alanı bulunmaktadır. Bunlar; rekabetin sınırlandırılması sonucunu doğuran, amaçlayan veya bu yönde tehdit oluşturan teşebbüsler arası uyumlu eylem, anlaşma ve teşebbüs birliği kararları (md. 4); tek bir teşebbüs tarafından sahip olunan veya müştereken ulaşılan hakim durumun kötüye kullanılması (md. 6); hakim durumu yaratacak veya mevcut bir hakim durumu güçlendirecek biçimde birleşme veya devralmalar (md. 7) yasaklanmaktadır.
*YUKARIDA YER ALAN YAZI VE GÖRÜŞLER REKABET KURUMU TARAFINDAN YAYIMLANAN “REKABET KURULU KARARLARININ HUKUKİ NİTELİĞİ VE YARGISAL DENETİMİ” ADLI ESERDEN ALINMIŞTIR.
